I SA/Rz 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. B. R.– zwany dalej skarżącym, wnioskiem z [...] lutego 2021 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, za okres od 1 do 31 grudnia 2020 r. ZUS, decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej przez niego pomocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, stwierdził, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem) płatnika składek prowadzącego na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, ona Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Mając na uwadze powyższe regulacje ZUS stwierdził, iż weryfikując wniosek skarżącego z danymi zamieszczonymi w bazie REGON i CEIDG, nie stwierdził danych z kodem PKD podanym we wniosku. Kod PKD 86.90.D został bowiem dodany 4 listopada 2020 r., wobec czego nie ma możliwości porównania przychodów z grudnia 2020 r. do przychodów z listopada 2019 r., dla działalności oznaczonej kodem PKD 86.90.D. Skarżący, wnioskiem z [...] marca 2021 r., wystąpił do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W jego treści zaznaczył, że masaż leczniczy wykonuje od 1991 r. W 1998 r. został niejako przymuszony do samozatrudnienia. W tym czasie nie było określenia "paramedyczne" wiec przydzielono mu oznaczenie właściwe dla masażu leczniczego, sportowego i kosmetycznego. W 2004 r. nastąpiła zmiana kodów i dosłał kod 85.14.A – działalność fizjoterapeutyczna. W wyniku kolejnej zmiany w 2007 r. kod jego działalności brzmiał 86.90.A. Skarżący zaznaczył, iż nigdy nie zwracał uwagi na przypisywane mu kody, aż do 2020 r., kiedy to przeanalizował ich znaczenie, w związku z pandemią. Wtedy stwierdził, że nie może posługiwać się kodem 85.14.A, gdyż nie posiada wykształcenia fizjoterapeutycznego, a jedynie umiejętność wykonywania masażu. Dlatego zmienił (a nie dopisał, jak sugeruje organ) kod na 86.90.D. Skarżący kategorycznie podkreślił, iż wykonuje tę samą pracę. Dodał również, że złożył także wniosek o postojowe. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dołączył kopie faktur wystawianych na świadczone przez siebie usługi. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. ZUS poinformował skarżącego, że w wyniku rozpatrzenia jego wniosku z 6 lutego 2020 r., został on zwolniony z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek skarżącego ZUS, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] lutego 2021 r. W tym zakresie stwierdził, że w skarżący w grudniu 2019 r. nie prowadził działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 86.90.D. Kod ten został bowiem dodany dopiero na wniosek skarżącego z [...] listopada 2020 r., z datą zaistnienia od [...] listopada 2020 r. W tej sytuacji organ uznał, że nie ma możliwości określenia spadku przychodu z prowadzonej działalności, w grudniu 2020 r., o co najmniej 40 %, w stosunku do grudnia 2019 r., jako że przychód z działalności o kodzie PKD 86.90.D nie został w tym miesiącu osiągnięty. ZUS zaznaczył także, że anuluje pismo z [...] marca 2021 r. o zwolnieniu skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] kwietnia 2021 r., skarżący ponownie zaznaczył, że w listopadzie 2020 r. wystąpił o zmianę kodu prowadzonej przez siebie działalności, gdyż poprzedni nie zgadzał się z definicją rzeczywiście wykonywanych usług. W dalszej części skargi jej autor podkreślił, że występował o zwolnienie ze składek oraz postojowe. W obu sprawach otrzymał odmowne decyzje. Jedna sprawa została od razu skierowana do sądu, natomiast w drugiej poproszono go o udowodnienie, iż charakter wykonywanej przez niego pracy, przy różnych oznaczeniach PKD, jest taki sam. Zwrócił ponadto uwagę, że najpierw przyznano mu zwolnienie ze składek, po czym je anulowano. W ten sposób dwie różne osoby odmiennie załatwiły jego wniosek. Końcowo skarżący zaznaczył, że dotkliwie odczuł skutki pandemii i wobec tego liczy się dla niego każda złotówka. Zwrócił również uwagę na niejasność przepisów i to, że o zasadności wniosku o pomoc decydują kody PKD. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia wydanego w oparciu o ustawowe upoważnienia, zawartego w art. 31 zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej ustawą z 2 marca 2020 r.). Przepisy te stanowią podstawę do zwolnienia z obowiązku opłacania szczegółowo wymienionych w nich składek, płatników prowadzących działalność w określonych branżach, którzy zanotowali spadek przychodów z prowadzonej przez nich przeważającej działalności o co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, bądź też we wrześniu 2020 r. Rodzaj prowadzonej przez danego płatnika działalności, mającej dla niego charakter działalności przeważającej, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia, ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Wskazane powyżej przepisy rozporządzenia stanowią podstawę materialnoprawną przyznania zwolnienia, natomiast regulacji procesowych w tym zakresie szukać należy w przepisach ustawy z 2 marca 2020 r. Te z kolei, w art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r., w zakresie procedowania wniosku o zwolnienie ze składek, odsyłają do regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., zwanej dalej K.p.a.), niemniej jednak jeżeli chodzi o przewidziane tymi przepisami sposoby rozstrzygnięcia wniosku płatnika, to stanowią one, że w przypadku jego pozytywnego załatwienia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje jednie płatnika składek o zwolnieniu go z obowiązku opłacania tych należności (art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r.). Mamy więc w tym wypadku do czynienia z czynnością materialnotechniczną, na podstawie której strona uzyskuje odpowiednią kategorię uprawnień. Wydawanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zarezerwowane zostało jedynie do przypadków odmownego załatwienia wniosku (art. 31 zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r.). Wówczas wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego jest bezwzględnie konieczne, ze wszelkimi tego konsekwencjami. W niniejszej sprawie ZUS, ustosunkowując się do złożonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie go ze składek za grudzień 2020 r., decyzją z [...] lutego 2021 r., odmówił mu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności składkowych. Następnie jednak, rozpatrując ponownie sprawę, w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie, pismem z [...] marca 2021 r. poinformował go o przyznaniu mu zwolnienia. O tym fakcie poinformowano skarżącego, zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r. Tego rodzaju czynność materialnotechniczna kończyła więc postępowanie w sprawie, a jej materialnoprawnym skutkiem było zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek, zgodnie z żądaniem jego wniosku. Następnie zaś jednak ZUS wydał zaskarżoną decyzję (z [...] kwietnia 2021 r.) w przedmiocie utrzymania w mocy swojej decyzji z [...] lutego 2021 r., w której uzasadnieniu zamieścił jedynie krótkie stwierdzenie odnośnie anulowania pisma z [...] marca 2020 r., bez powołania się na chociażby na ogólnie zdefiniowaną podstawę prawną swojego działania. W ten sposób organ całkowicie zbagatelizował skutki, zarówno te procesowe, jak i materialnoprawne, wynikające z czynności materialnotechnicznej, jaką było zwolnienie skarżącego ze składek, o czym poinformował go wcześniej, pismem z [...] marca 2021 r., zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r. W związku z powyższym, mając na uwadze obowiązujące przepisy oraz okoliczności faktyczne sprawy zauważyć należy, że regulacje ustawy z 2 marca 2020 r. nie zawierają jakiejkolwiek procedury, zgodnie z którą mogłoby się odbywać uchylenie skutków czynności materialnoprawnej, w postaci przyznania płatnikowi zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. W tej sytuacji uznać więc należy, że ma ona charakter definitywny i nieodwracalny. Ustawodawca w tym wypadku dał prymat zasadzie szybkości postępowania, redukując w sposób maksymalny jego wymogi i towarzyszące mu formalności, o czym świadczy chociażby zastrzeżenie formy decyzji jedynie do sytuacji, w których dochodzi do odmowy uwzględnienia wniosku. W tym miejscu dodać należy, że przepisy K.p.a. odnoszące się chociażby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mają zastosowanie jedynie do tego rodzaju aktów administracyjnych, jakimi są decyzje. Brak jest więc podstaw do przyjmowania zastosowania tego rodzaju instytucji do czynności materialnoprawnych. Podstawa do tego mogłaby więc wynikać jedynie z przepisów szczególnych, jednakże w przypadku zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, w kształcie jaki tej instytucji nadano przepisami ustawy z 2 marca 2020 r., nie sposób jej stwierdzić. Podobne uwagi można odnieść do kwestii wznowienia postępowania. Formą właściwą dla uchylenia skutków zwolnienia nie może być w żadnym razie, mające skrajnie odformalizowaną postać stwierdzenie o jego anulowaniu, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która została wydana już po zakończeniu postępowania w sprawie, bez powołania się na jakąkolwiek podstawę prawną. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja ZUS z [...] kwietnia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie ma możliwości wydawania decyzji po zakończeniu postępowania, w sposób przewidziany przez ustawodawcę. Sprzeczność podjętego w tym warunkach rozstrzygnięcia z porządkiem prawnym, zwłaszcza art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r., jest wyraźna i oczywista. Niezależnie od powyższego stwierdzić także należy, że uchylenie materialnoprawnych skutków zwolnienia, sformułowaniem zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji, odbyło się bez podstawy prawnej, gdyż nie istnieje żaden przepis, który statuowałby jakąkolwiek procedurę na to pozwalającą. Zgodnie z art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z sytuacją tego rodzaju mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, w której organ, już po zakończeniu postępowania w sprawie, przyznaniem skarżącemu wnioskowanego przez niego zwolnienia, wydał decyzję odmawiającą mu ulgi, właśnie w postaci zwolnienia ze składek, a w treści jej uzasadnienia lakonicznie stwierdził o anulowaniu zwolnienia, o którym zgodnie z ustawą z 2 marca 2020 r. poinformował stronę. Jego działanie było więc całkowicie dowolne i nie znajdowało umocowania w obowiązujących przepisach. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.