I SA/Rz 384/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędziowie WSA Kazimierz Włoch WSA Grzegorz Panek /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 15 lipca 2010r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] oddalającą protest od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności ORW "A" poprzez poszerzenie bieszczadzkiej oferty turystycznej" nr [...] - oddala skargę - Pismem z dnia 15 lutego 2010r. O został poinformowany, iż złożony w dniu 4 września 2009r. wniosek o dofinansowanie w ramach Działania 1.1 Wsparcie Kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013. pod nazwą "Wzrost konkurencyjności "O" poprzez poszerzenie bieszczadzkiej oferty turystycznej" zarejestrowany pod nr ..., został oceniony negatywnie pod względem formalnym. W uzasadnieniu wskazanego pisma wskazano, iż zgodnie z Podręcznikiem kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, który stanowi załącznik do Uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego Nr 201/3809/09 z dnia 25 czerwca 2009r. "wydatki na nabycie robót i materiałów budowlanych związanych z budową, przebudową pomieszczeń obiektów budowlanych, budowli i lokali, są kosztem kwalifikowanym do 70% całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem". W związku z tym, iż wydatki w projekcie przekraczają dopuszczalny % tj. stanowią 100% wydatków kwalifikowanych a za podstawową zasadę uznaje się brak możliwości zmiany zakresu rzeczowego wniosku w stosunku do pierwszej wersji złożonej w odpowiedzi na ogłoszony konkurs należy uznać, iż przedstawione w projekcie wydatki w całości nie kwalifikują się do objęcia wsparciem. Wskazana nieprawidłowość stanowi naruszenie pkt 7 rozdziału nr 2 "Postanowienia ogólne" Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 - 2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1 - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, który stanowi załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego Nr 201/ 3810/09 z dnia 25 czerwca 2009r., s.10: "Do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem zalicza się wydatki poniesione przez Wnioskodawcę po złożeniu wniosku o dofinansowanie, pod warunkiem, te wydatki te są niezbędne do realizacji projektu oraz zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Podręczniku kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 - 2013". Projekt nie spełnia zatem kryterium dopuszczającego określonego w Szczegółowym Opisie Priorytetów O na lata 2007-2013, stanowiącym Załącznik do Uchwały Nr 200/3781/09 Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2009r., s. 11-13 tj. "Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu" i zostaje odrzucony z dalszej oceny na etapie oceny formalnej. Od negatywnej oceny został złożony protest w którym z powołaniem się na regulacje dotyczące przyznawania dofinansowania wskazano, iż podana we wniosku wysokość wydatków kwalifikowanych została podana zgodnie z wymogami określonymi w instrukcji wypełniania wniosku i Regulaminie. Wnioskowana wysokość wsparcia w wysokości 791.290zł spełniała wymogi dotyczące ograniczeń w tym zakresie tj. 70% wydatków kwalifikowanych i nie przekraczała maksymalnej kwoty wsparcia 800.000zł. Uchwałą z dnia ... czerwca 2010r. nr ... Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa Podkarpackiego (dalej: Instytucja Zarządzająca) oddalił protest złożony przez Spółkę dotyczący negatywnej oceny formalnej wniosku. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał te same okoliczności, które zostały podanie w piśmie z dnia 15 lutego 2010r. informującym Spółkę o negatywnej ocenie formalnej wniosku. O takim rozstrzygnięciu protestu wnioskodawca został powiadomiony pismem z dnia 7 maja 2010r. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono, iż zaskarżona uchwała została wydana: - z naruszeniem przepisów Komitetu Monitorującego określonych w Kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach O na lata 2007-2013 w zakresie oceny dopuszczającej wniosek poprzez nie wskazanie przez Zarząd jednoznacznego kryterium naruszonego przez beneficjenta, - z naruszeniem przepisów Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 Szczegółowy opis działania 1.1 Wsparcie Kapitałowe przedsiębiorczości poprzez błędne wskazanie niespełnienia rzeczowego kryterium formalnego projektu, - sprzecznie z ustaleniami dotyczącymi kwalifikowalności zakresu rzeczowego projektu z obowiązującymi w tym zakresie Kryteriami wyboru finansowych operacji w ramach O na lata 2007-1013 zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący Opoprzez błędne wskazanie szczegółowego kryterium dopuszczającego kwalifikowalność finansową projektu jako kwalifikowalność rzeczową projektu. W uzasadnieniu skargi podkreślono między innymi, iż Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 Szczegółowy opis działania 1.1 Wsparcie Kapitałowe przedsiębiorczości schemat B pkt. 16 str. 43 określa precyzyjnie jakie prace związane z robotami budowlanymi mogą być objęte zakresem rzeczowym projektu. Zgodnie z powołanym dokumentem "Na zasadach określonych w Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 oraz w podręczniku kwalifikowania wydatków w ramach O na lata 2007-2013 kwalifikowane do dofinansowania będą wydatki niezbędne do realizacji projektu dotyczące m.in. prac związanych z robotami budowlanymi w tym : - przygotowania terenu ,prac geodezyjnych, - prac ziemnych, - prac budowlanych, - prac montażowych...." Zakres rzeczowy projektu wyczerpuje wskazane wytyczne w tym zakresie, przy czym nie są one ograniczone żadnym kryterium procentowym tudzież innym oprócz rodzajowego. Dopiero poziom kosztów kwalifikowanych określony jako jeden ze szczegółowych kryteriów kwalifikowalności zakresu finansowego projektu jest doprecyzowany w przepisach obowiązujących wnioskodawców w zakresie poziomu procentowego a także kwotowego ze względu na wielkość zakwalifikowania beneficjenta do mikro, małego lub średniego przedsiębiorstwa. Szczegółowy Opis Priorytetów O na lata 2007-2013 - Szczegółowy opis działania 1.1 Wspieranie Kapitałowe Przedsiębiorczości schemat B pkt. 29 str. 47 wskazuje maksymalną kwotę wsparcia dla mikro i małych przedsiębiorstw - do 800 000 PLN, Z kolei Podręcznik kwalifikowania wydatków w ramach O na lata 2007-2013 Schemat B - bezpośrednie dotacje inwestycyjne str. 51 tiret trzecie wskazuje, iż "wydatki na nabycie robót i materiałów budowlanych związanych z budową, przebudową pomieszczeń, obiektów budowlanych budowli i lokali pod warunkiem ze są niezbędne do prawidłowej realizacji i osiągnięcia celów projektu /w tym sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne , gazowe i telekomunikacyjne wykonywane w granicach działki na której znajduje się obiekt budowlany są kosztem kwalifikowanym do 70 % całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, - Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków O na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i Innowacyjna Gospodarka Działania 1.1. Wsparcie Kapitałowe Przedsiębiorczości Schemat B pkt 5 - na str. 7 wskazuje maksymalną wielkość dofinansowania dla mikro i małych przedsiębiorstw do 70 % wydatków kwalifikowanych, - na str. 8 wskazuje kwotę wsparcia dla mikro i małych przedsiębiorstw - do 800000zł, - na str. 10 - precyzuje iż "Do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem zalicza się wydatki poniesione przez Wnioskodawcę po złożeniu wniosku o dofinansowanie pod warunkiem że wydatki te są niezbędne do realizacji projektu oraz zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Podręczniku kwalifikowania wydatków w ramach O na lata 2007-2013 oraz Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 z dnia 17 grudnia 2008r." Zatem w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie kryterium wysokości wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem do oceny zakresu rzeczowego projektu spowodowało naruszenie przepisów w zakresie oceny formalnej wniosku i podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały sprzecznej z obowiązującymi Regulaminami oraz dokumentami strategicznymi. Dokonując oceny prawidłowości dokonanej oceny wniosku należy uwzględnić zasady jej dokonywania wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach programu operacyjnego procedur wyłaniania projektów. W wyniku rozpatrywania procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca nie odniosła się do zarzutów przedstawionych w proteście wnioskodawcy z dnia 1 marca 2010 roku mimo, iż wskazywał on na szczegółowe przepisy wskazujące na różnicę dot. zakresu rzeczowego projektu a dopuszczalnym poziomem wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Nie przedstawiła również żadnego przekonującego uzasadnienia dla negatywnej oceny wniosku wskazując jedynie, iż zakres rzeczowy nie może obejmować w całości prac budowlanych nieprawidłowo interpretując zapisy -Podręcznika kwalifikowania wydatków w ramach O na lata 2007-2013 Schemat B - bezpośrednie dotacje inwestycyjne str. 51 tiret trzecie dotyczące poziomu kosztów kwalifikowanych. Niezależnie od powyższego w uchwale Zarządu podniesiono iż wnioskodawca nie został wezwany do dokonania korekty wniosku z uwagi na okoliczność, iż korekta spowodowałaby zmianę zakresu rzeczowego co jest niezgodne z Kryteriami określonymi przez Instytucję Zarządzającą O na lata 2007-2013 i zatwierdzonymi dla danego Działania prze Komitet Monitorujący. Kuriozalnym jest powyższe stwierdzenie w świetle okoliczności iż gdyby przyjąć argumenty Zarządu wniosek nigdy nie mógłby zostać objęty dofinansowaniem z Funduszy Strukturalnych albowiem obejmuje on tylko roboty budowlane wobec powyższego niemożliwym byłaby jego całkowita realizacja. Ostatnią kwestią dopełniającą argumenty wnioskodawcy w zakresie prawidłowości zastosowanych kryteriów oceny wniosku oraz przepisów stanowiących w tej materii jest fakt, iż wnioskodawca zastosował się szczegółowo do przepisów dotycząc ograniczenia poziomu kwoty dofinansowania do wysokości 800.000zł w związku z definicją MŚP oraz wskazał poziom wydatków na nabycie robót i materiałów budowlanych związanych z budową ,przebudową pomieszczeń , obiektów budowlanych budowli i lokali w wysokości określonej w przepisach obowiązujących kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Okoliczność zatem, iż zakres rzeczowy obejmował tylko wydatki na roboty budowlane nie jest tożsame z faktem, iż wnioskodawca zaliczył wszystkie wydatki wynikające z realizacji projektu do kosztów kwalifikowanych przekraczających pułap procentowy całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2010r. Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że w ramach obowiązujących regulacji prawnych stanowisko Zarządu Województwa Podkarpackiego jest prawidłowe. Pełnomocnik organu podkreślił, iż zakres robot budowlanych określonych w podręczniku kwalifikowania wydatków nie mógł przekraczać 70%. Intencją Instytucji Zarządzającej było, aby pozostałe 30% wydatków w ramach realizowanych projektów przeznaczane było na innego rodzaju wydatki np. wyposażenie bądź inne rozwiązania innowacyjne. Projekt zgłoszony w ramach konkursu nie mógł dotyczyć wyłącznie robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej - ustawa p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie przepisu art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), które określają procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponieważ ustawa ta nie określa kryteriów kontroli oceny projektów, wojewódzkie sądy administracyjne dokonują tej kontroli według kryterium wynikającego z ustawy p.p.s.a., czyli pod względem zgodności z prawem. Pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania zawiera art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są kierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Stanowią one wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w powyższej ustawie. Dopuszczalna jest zatem możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istota sporu pomiędzy skarżącą Spółką i Instytucją Zarządzającą w rozpoznawanej sprawie, w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do odrzucenia projektu Spółki (negatywnej oceny formalnej) z tej przyczyny, iż nie spełniła on kryterium dotyczącego kwalifikowalności wydatków ponieważ wszystkie wykazane w nim wydatki kwalifikowane dotyczą zakupu materiałów i robót budowlanych. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości zastosowania odpowiednich zapisów Regulaminu konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.1 Wsparcie Kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne - określanego dalej jako regulamin. Zgodnie z pkt 1. 7 regulaminu "Kwalifikowalność wydatków" do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem zalicza się wydatki poniesione przez wnioskodawcę po złożeniu wniosku o dofinansowanie, pod warunkiem, że wydatki te są niezbędne do realizacji projektu oraz zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Podręczniku kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 - zwany dalej podręcznikiem oraz Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 z dnia 17 grudnia 2008r. Pkt 5.1.1.2 podręcznika str. 51 Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Wydatki kwalifikowane określa między innymi, iż wydatki na nabycie robót i materiałów budowlanych związanych z budową, przebudową pomieszczeń obiektów budowlanych, budowli i lokali, są kosztem kwalifikowanym pod warunkiem, że są niezbędne do prawidłowej realizacji i osiągnięcia celów projektu (w tym sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacje wykonywane w granicach działki, na której znajduje się obiekt budowlany). Wydatki te są kosztem kwalifikowanym do 70% całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Taki zapis podręcznika oznacza, iż aby ustalić wysokość dofinansowania zakupu materiałów i robót budowlanych w pierwszej kolejności musimy ustalić ile wynoszą całkowite wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem. Dopiero bowiem 70% tych wydatków będzie mogło stanowić wydatek kwalifikowany na zakup materiałów i robót budowlanych. Aby obliczyć wysokość całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem należy: - w pierwszej kolejności zsumować wszystkie wydatki kwalifikowane w projekcie, z wyjątkiem wydatków na zakup materiałów i robót budowlanych (Wk), - całkowite wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem stanowią niewiadomą (CWKo) - 30% całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem będzie stanowić wydatek kwalifikowany poza wydatkami na zakup materiałów i robót budowlanych. Otrzymamy wtedy wzór Wk = 0,3 x CWKo czyli CWKo= Wk ÷ 0,3. - maksymalnie 70% tak obliczonych całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem (CWKo) będzie stanowić wydatek kwalifikowany na zakup materiałów i robót budowlanych (R). R = CWKo x 0,7. W rozpoznawanej sprawie jedynymi wydatkami przewidzianymi w projekcie były wydatki na zakup materiałów i robót budowlanych. Nie występowały inne wydatki kwalifikowane. Dlatego uprawnione jest stwierdzenie, iż wydatki na zakup materiałów i robót budowlanych stanowiły 100% wydatków kwalifikowanych. Jak już wskazano wyżej przy ustalaniu wysokości wydatków kwalifikowanych (Wk) należy pominąć wydatki na zakup materiałów i robót budowlanych. Z kolei ustalenie w taki sposób wielkości wydatków kwalifikowanych jest potrzebne do obliczenia całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem a dopiero 70% tak ustalonych całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem będzie stanowić wydatek kwalifikowany na zakup materiałów i robót budowlanych. Przykładowo można wskazać, iż podobne ograniczenia dotyczą możliwości dofinansowania zakupu gruntu. Zgodnie z pkt 5.1.1.2 regulaminu zakup gruntu jest wydatkiem kwalifikowanym do 10% wydatków kwalifikowanych projektu. Metodologia obliczenia maksymalnej wysokości wydatku kwalifikowanego zakupu gruntu przedstawia się następująco: - należy zsumować wszystkie wydatki kwalifikowane w projekcie, z wyjątkiem wydatku na zakup gruntu (Wk), - całkowite wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem stanowią niewiadomą (CWKo), - 90% całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem będzie stanowić wydatek kwalifikowany poza wydatkiem na zakup gruntu. Otrzymamy wtedy wzór Wk = 0,9 x CWKo czyli CWKo= Wk ÷ 0,9. - maksymalnie 10% tak obliczonych całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem (CWKo) będzie stanowić wydatek kwalifikowany na zakup gruntu (Wg). Wg = CWKo x 0,1. Z przedstawionych powodów prawidłowe jest stanowisko Instytucji Zarządzającej, iż wniosek nie spełniał kryterium rzeczowego. Innymi słowy trzeba wskazać, iż w konkursie w ramach którego został złożony oceniany wniosek nie można było całości wydatków kwalifikowanych w nim przewidzianych przeznaczyć na zakup materiałów i robót budowlanych. Ujmując to jeszcze inaczej można powiedzieć, iż zakres rzeczowy zgłoszonego wniosku nie mógł obejmować tylko i wyłącznie robót budowlanych. Z tego też względu nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż Instytucja Zarządzająca kryterium dotyczące kwalifikowalności finansowej projektu potraktowała jako kwalifikowalność rzeczową projektu. Należy także podkreślić, że cel ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jakim jest pomoc podmiotom i przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju (art. 2 ustawy) jest realizowany m.in. przez określenie jednej procedury przyznawania i rozdziału środków dla wszystkich beneficjentów, w tym jednakowej oceny spełnienia przesłanek formalnych wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została w sposób, który nie narusza prawa, dlatego oddalił skargę w oparciu o przepis art. 30c ust.3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.