I SA/Rz 387/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "..." oddala skargę. I SA/Rz 387/17 UZASADNIENIE Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 27 października 2016r. poinformowała J. P. J. z siedzibą w S. M., że zgodnie z uchwałą nr [.] Zarządu Województwa [.] z dnia [.] października 2016r. złożony w ramach działania 1.4. wsparcie MŚP, pod działania 1.4.1. dotacje bezpośrednie, typ projektu Rozwój MŚP i wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Podniesienie wzrostu konkurencyjności firmy J. poprzez utworzenie nowoczesnego centrum dystrybucji nr [.] został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania i w wyniku oceny merytorycznej został oceniony pozytywnie pod względem kryterium dopuszczających natomiast podczas oceny merytorycznej jakościowej otrzymał 70 punktów. Do pisma dołączono tabelę w której przedstawiono ocenę punktową w poszczególnych kryteriach. - w kryterium nr 1 "Projekt jest wynikiem pracy B+R prowadzonej przez wnioskodawcę" projekt na maksymalną liczbę punktów 15 otrzymał punktów 0. W tym zakresie ekspert nr 1 wskazał, że prace B+R wykonane przez adiunktów Politechniki R. polegającej na analizie systemu dystrybucji i zarządzania dystrybucją części i akcesoriów z wykorzystaniem automatycznego pobierania części samochodowych nie można uznać za projekt jako całość będący wynikiem prac B+R. W projekcie dominują koszty prac budowlanych a prace B+R dotyczą tyko fragmentu projektu i nie zostały przeprowadzone przez jednostkę badawczo rozwojową. Tej samej treści opinie złożył ekspert nr 2. W kolejnych kryteriach: stopień innowacyjności produktu/usługi, zgodność z regionalnymi specjalizacjami, przyrost zatrudnienia w wyniku realizacji projektu i udział w klastrach, stowarzyszeniach branżowych, izbie gospodarczej, wkład własny wyższy od wymaganego projekt uzyskał maksymalną ilość punktów. W kryterium realizacja projektów na obszarach o niskiej aktywności gospodarczej projekt uzyskał 10 punktów na 15 możliwych z uwagi na to, że będzie realizowany na terenie powiatu ropczycko-sędziszowskiego, gdzie istnieje określona liczba podmiotów na 1000 mieszkańców (ilość punktów zależy w tym zakresie od tabeli). W kryterium lokalizacja na obszarach wiejskich projekt uzyskał 0 punktów z uwagi na fakt, iż jest zlokalizowany na terenie miasta. Od powyższej oceny P. J. złożył protest ograniczając go do zakwestionowania oceny projektów w zakresie kryterium merytorycznego jakościowego nr 1: "Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonej przez wnioskodawcę". Wnioskodawca wskazał, że warunkiem przyznania punktów jest potwierdzenie, że planowana inwestycja w ramach projektu jest w całości bezpośrednio powiązana z pracami B+R realizowanymi i zakończonymi przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w okresie ostatnich trzech lat, licząc od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z informacją stanowiącą wyjaśnienie do ww. kryterium oceny oceniający uwzględniają czy projekt w całości dotyczy wdrożenia prac badawczo-rozwojowych przeprowadzonych przez wnioskodawcę samodzielnie lub na zlecenie. Przeprowadzone prace badawcze muszą mieć kluczowe znaczenie dla opracowania udoskonalenia produktu. Wnioskodawca wskazał, że prace zostały przeprowadzone przez utytułowanych adiunktów Politechniki R. na podstawie zawartego z nimi umów zlecenia. Opracowali oni opinię w ramach której dokonano przeglądu sytuacji w branży dystrybucji części motoryzacyjnych, określono słabe i mocne strony działalności a także szanse i zagrożenia dla rozwoju przedsiębiorstwa w tym sektorze. W oparciu o sformułowane wnioski określono warunki technologiczne dla planowanej inwestycji dzięki którym firma J. zoptymalizuje procesy handlowo-magazynowe, udoskonali oferowaną usługę a tym samym uzyska przewagę konkurencyjną względem innych przedsiębiorstw działających na rynku regionalnym. Szczegółowa analiza dostępnych rozwiązań informatycznych pozwoliła także na określenie pożądanych cech funkcjonalnych planowanego do wdrożenia systemu informatycznego oraz nowych rozwiązań z zakresu automatyzacji systemu handlowego. Firma J. w wyniku prac B+R pozyskała know how w istotnych procesach technologicznych oraz w zakresie dostępnych rozwiązań magazynowych, których wdrożenie pozwala na znaczne udoskonalenie dotychczas oferowanej usługi. Zarząd Województwa p. uchwałą nr [.] z dnia [.] maja 2017 roku w sprawie rozpatrzenia protestu działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016, poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programu w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016, poz. 217 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa nie uwzględnił protestu i przyjął, że całkowita liczba punktów przyznana dla wniosku na tym etapie ocennym nie ulega zmianie i w wyniku rozpatrzenia protestu wynosi 70 punktów. W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa P. wskazał na argumenty przedstawione przez eksperta nr 1 i eksperta nr 2 przedstawionych w wyniku ponownej oceny kryterium jakościowego nr 1 "Projekt jest wynikiem prac B+E przeprowadzonych przez wnioskodawcę i sformułowania te uznał za własne". Należy zatem przyjąć, iż Zarząd Województwa P. uzasadniając uchwałę wskazał, że celem realizacji projektu deklarowanym przez wnioskodawcę jest udoskonalenie świadczonych usług. Natomiast załączony do wniosku raport z prac badawczo-rozwojowych precyzuje na str. 4 cel opisywanych działań jako analiza systemu dystrybucji i zarządzania dystrybucją w części i akcesori motoryzacyjnych z wykorzystaniem systemu automatycznego pobierania części samochodowych oraz wyposażenie z wykorzystaniem automatycznego pobierania części samochodowych oraz wyszukiwania części samochodowych na podstawie numeru nadwozia VIN zaczytywanego z dowodu rejestracyjnego za pomocą kodu QR. Tak sformułowany cel nie dotyczy procesu B+R w firmie wnioskodawcy, która jak wynika z zapisu biznesplanu nie stosuje swojej działalności takiej technologii. Nie odnosi się do zastanej sytuacji w firmie która przecież musi być podstawą do udoskonalania usługi. Z tego względu materiał w postaci tej opinii stanowi jedynie opis znanych autorom raportów modeli zautomatyzowanego sposobu sprzedaży części i akcesoriów samochodowych. W przedłożonym dokumencie została opisana analiza branży, analiza dystrybucji części zamiennych, analiza funkcjonujących na rynku rozwiązań, wady i zalety tego systemu, uwarunkowania techniczne – wytyczne dotyczące rozwiązania, opis oprogramowania. Analiza nie odnosi się do sytuacji firmy wnioskodawcy. Powyższa uchwała Zarządu Województwa P. z dnia [.] maja 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pn. Wzrost konkurencyjności firmy J. poprzez utworzenie nowego centrum dystrybucji", nr [.], złożonego w ramach naboru nr [.] Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 doręczona Skarżącemu w dniu 13 czerwca 2017 r. została aktualnie zaskarżona skargą do sądu administracyjnego. Uchwale tej P. J. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) § 5 ust. 4 pkt 5) Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP (dalej: Regulamin ..konkursu) w zw. załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu - Kryterium merytorycznym jakościowym nr 1 Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę poprzez bezzasadne przyjęcie, że w ww. kryterium wnioskodawca uzyskał 0 pkt; 2) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), (dalej jako "ustawa wdrożeniowa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na bezzasadnym uznaniu - w toku zarówno pierwotnej jak i ponownej weryfikacji złożonego wniosku (w wyniku rozpatrzenia protestu), że wnioskodawca nie przeprowadził prac B+R, co w następstwie skutkowało dokonaniem przez Zarząd Województwa [.] - bezpodstawnie i w sposób nieuzasadniony - niewłaściwej wykładni kryterium merytorycznego jakościowego, a także - w konsekwencji - z naruszeniem wynikającego z powołanych przepisów nakazu przeprowadzania procesu wyboru projektów kwalifikujących się do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1) ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe rozpoznanie protestu przez Zarząd Województwa [.] poprzez brak odniesienia do podniesionych w proteście zarzutów i twierdzeń, niezamieszczenie w informacji o nieuwzględnieniu protestu rzeczowych odniesień do kwestii zarysowanych w proteście i uzasadnienia wskazującego powody, które zadecydowały o nieuwzględnieniu protestu. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o: I. na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [.]. II. na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od Zarządu Województwa [.] na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podniósł, że została ona oceniona w sposób naruszający prawo. Skarżący w części B. Biznesplanu szczegółowo opisał zakres, okres realizacji oraz wartość prac badawczo – rozwojowych. Ich założeniem było udoskonalenie usługi handlowo-magazynowej poprzez wykorzystanie nowoczesnych rozwiązań informacyjno-komunikacyjnych w wyniku którego miał uzyskać odpowiedni poziom obsługi klienta. Wprowadzenie zidentyfikowanych rozwiązań skutkowałoby uzyskaniem optymalizacji działalności operacyjnej. Przeprowadzone prace miały kluczowe znaczenie dla opracowania koncepcji projektu oraz opracowania modelu ulepszonej usługi która ma zostać wdrożona w wyniku realizacji. Skarżący pozyskał know how w istotnych aspektach technologicznych oraz w zakresie dostępnych rozwiązań magazynowych których wdrożenie pozwoli na udoskonalenie usługi. Podnosząc te argumenty skarżący zauważył rozbieżność pomiędzy opinią pierwszego zespołu ekspertów na których opinii bazowała informacja o dokonanej ocenie merytorycznej i jakościowej a opinią drugiego zespołu ekspertów. Pierwszy zespół traktuje przeprowadzone przez adiunktów prace jako prace badawczo-rozwojowe, natomiast drugi z zespołów odmawia już im takiego przymiotu. Każdy z zespołu ekspertów wskazuje inne przyczyny które skutkują nieprzyznaniem punktów w ramach kryterium merytorycznego i jakościowego co w ocenie skarżącego narusza zasadę przejrzystości, bezstronności i rzetelności oceny wniosku o dofinansowanie. W przypadku drugiej z ocen eksperci nie odnoszą się do zarzutów stawianych przez skarżącego w złożonym proteście. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [.] wniósł o jej nieuwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu odmiennego uzasadnienia przez ekspertów przyznania oceny punktowej "0 punktów" dla przedmiotowego wniosku w kryterium jakościowym I " Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę". Taka odmienna ocena okoliczności uzasadniających przyznanie punktów w ilości "0" nie narusza prawa. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez Instytucję zarządzającą zostało uregulowane w art.52 i następnych ustawy wdrożeniowej. Regulacja ta ma charakter wyłączny i skutkuje przyjęciem nie stosowania w tym zakresie co do zasady przepisów kpa. Zakres działania instytucji zarządzającej w trakcie rozpatrywania protestu określony został w przepisie art. 57 ustawy wdrożeniowej. Stanowi on mianowicie, że instytucja ta weryfikuje prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Z kolei te przepisy określają podstawy do wniesienia protestu i wskazują, że może on być oparty na: - wskazaniu kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; - wskazaniu zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem. Uprawnieniem zatem organu odwoławczego jest weryfikacja dotychczas dokonanej oceny projektu. Ustawa wdrożeniowa nie zawiera definicji tego pojęcia więc jego rozumienie musi zostać przedstawione zgodnie z dyrektywami wykładni językowej , systemowej czy celowościowo- funkcjonalnej. Przez weryfikacje należy więc rozumieć sprawdzenie poprawności dokonanej oceny. Ustalenie czy jest ona prawidłowa. W tym konkretnym przypadku weryfikacji podlega zatem dokonana przez ekspertów w pierwszej instancji ocena polegająca na przyznaniu "0 punktów w kryterium jakościowym I". Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie zawierają przy tym żadnych ograniczeń w zakresie dokonywania oceny, jak chociażby występujący w różnych procedurach zakaz " reformationis in peius" czyli zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Jak wynika z jedynego, omawianego przepisu uprawnienie instytucji rozpatrującej protest polega na weryfikacji dokonanej oceny , przy czym może być ona dokonana, w sytuacji gdy jest to konieczne przy wykorzystaniu ekspertów. Wobec tak szerokiego zdefiniowania uprawnienia organu rozpatrującego protest , określonego słowem weryfikacja , przy braku ograniczenia weryfikacji z uwagi na interes skarżącego należy uznać, że organ rozpatrujący protest jest uprawniony do oceny kryterium podlegającego ocenie i podtrzymania dokonanej oceny punktowej nawet w takiej sytuacji, gdy ocena ta wynika z innych przyczyn faktycznych ( jest inaczej uzasadniona ), niż przyczyny wykazane przez ekspertów dokonujących pierwotnej oceny w ramach konkursu. Brak jest bowiem w ustawie wdrożeniowej ograniczenia dla dokonania takiej właśnie oceny na etapie procedury odwoławczej. Organ był więc uprawniony do dokonania oceny punktowej – takiej jak dokonano tego w trakcie postępowania konkursowego i przyznania "0" ilości punktów w tym kryterium , przy odmiennym uzasadnieniu tej oceny. Postępowanie takie nie stanowi naruszenia prawa procesowego. Jedynym ogranicznikiem takiego postępowania organu jest wymaganie by ocena taka była zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym i spełniała kryteria z art. 37 ust,1 ustawy wdrożeniowej, a więc była dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W takim przypadku rolą sądu będzie kontrola dokonanej oceny pod kątem tych kryteriów i zasadności argumentów wskazanych przez organ rozpatrujący protest , bo to jego stanowisko jest ostateczną wykładnią poglądów organu administracji na dany projekt konkursowy. Sad dokonuje kontroli argumentacji zawartej w uchwale Zarządu Województwa [.], nie zaś wcześniejszych informacjach o wynikach konkursu. Nie będzie miał zastosowania w sprawie przepis art. 135 § 1 ppsa. Kwestia procedowania przez sąd administracyjny w ramach procedury odwoławczej została uregulowana odrębnie w przepisie art. 61 ustawy wdrożeniowej ( 61 ust.8 – w zakresie treści rozstrzygnięcia ) i w związku z tym omawiany przepis nie będzie miał zastosowania w myśl art. 64 ustawy wdrożeniowej. Ustawa kwestię tę reguluje bowiem odrębnie. Z tych względów należało zatem uznać, że kontroli podlega ostateczne stanowisko instytucji zarządzającej w ramach prowadzonego konkursu, skonkretyzowane w uchwale Zarządu. Fakt odmiennej argumentacji w zakresie przyznania zerowej ilości punktów w omawianym kryterium nie stanowi naruszenia prawa. Rozstrzygnięciu podlega jedynie kwestia czy jest ona prawidłowa czy też nie. Przechodząc do oceny tej kwestii w związku z postawionym zarzutem naruszenia art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej i § 5 ust.4 pkt 5 regulaminu konkursu należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Organ , opierając się na przedstawionych do wniosku złącznikach, a w szczególności Raporcie z prac badawczo- rozwojowych dla firmy J. ( k. 400 i nast. akt sprawy ) miał prawo wyrazić stanowisko, że nie stanowi on prac badawczo- rozwojowych, o których mowa w złączniku nr 6 do regulaminu konkursu. O trafności tego stanowiska a zarazem uznania dokonanej przez ekspertów , a w ślad za nimi przez Zarząd Województwa [.] oceny za zgodną z kryteriami art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej świadczy analiza tego dokumentu w powiązaniu z "definicją innowacji – prac badawczo rozwojowych" oraz argumentacja zawarta w stanowisku organu rozpatrującego protest. W załączniku tym, w opisie kryterium merytorycznego, jakościowego nr I wskazano, że punkty przyznawane będą na podstawie opisu w dokumentacji aplikacyjnej, tj. biznesplanie oraz dodatkowych dokumentach, gdzie Wnioskodawca określa zakres wykorzystania wyników przeprowadzonych prac B+R. Przeprowadzone prace badawczo-rozwojowe muszą mieć kluczowe znaczenie dla opracowania/udoskonalenia produktu (wyrobu lub usługi), tj. produkty/ usługi, będące efektem realizacji projektu, powinny być wynikiem przeprowadzonych prac B+R. Mając na uwadze takie doprecyzowanie tego kryterium w złączniku do regulaminu konkursu należy zaprezentować stanowisko, że prace B+R, aby powodowały przyznanie 15 punktów w tym kryterium musza odnosić się do aktualnie prowadzonej działalności i działalności zamierzonej, wskazywać w jaki sposób ich innowacyjność pozwoli na wprowadzenie nowych produktów ( rozumianych jako towar lub usługa). Prace te musza zatem wskazywać na rodzaj przeprowadzonych czynności , dokonane ustalenia mające charakter nowatorski, a następnie ich zastosowanie do działalności firmy , ze wskazaniem na czym polega ich rozwojowy charakter. Niewątpliwie zatem musza one donosić się do aktualnej sytuacji firmy, jej prowadzonej działalności, asortymentu produktów prowadzonej działalności ( rozumianych jako towary lub usługi ), a następnie wskazywać jakie prace badawczo- rozwojowe zostały przeprowadzone i jakie nowe produkty z nich wynikające zostaną wprowadzone na rynek. Kluczowym w tym zakresie będzie dokonanie oceny przedstawionego dokumentu, jego treści pod kątem spełnienia takich przesłanek. Ocena tego dokumentu dokonana przez ekspertów, a w konsekwencji Zarząd rozpatrujący protest jest oceną rzetelną i przejrzystą . Nie nosi znamion stronniczości. Za takim stanowiskiem przemawia treść tego dokumentu. Zawiera on mianowicie – jak słusznie wskazali to eksperci, analizę branży, analizę dystrybucji części zamiennych, analizę funkcjonujących na rynku rozwiązań, wady i zalety tego systemu, uwarunkowania techniczne oraz opis oprogramowania, jednak w żadnej części nie odnoszą się te stwierdzenia do konkretnej sytuacji występującej w firmie składającej wniosek. Nie zawierają opisu przeprowadzonych badan i prac rozwojowych odnoszących się do tej właśnie konkretnej firmy. Stanowi ten dokument opis wiedzy powszechnej i specjalistycznej występującej w tym segmencie rynku jednak nie zawiera opisu prac badawczo rozwojowych przeprowadzonych in concreto odnośnie tej właśnie firmy, z uwzględnieniem jej sytuacji rynkowej, już stosowanych systemów sprzedaży, pracowników, rodzaju świadczonej sprzedaży , możliwości funkcjonowania, występujących odbiorców. Stanowisko Instytucji zarządzającej znajduje więc potwierdzenie w tym dokumencie. Dokonała ona prawidłowego odczytania jego treści w aspekcie możliwości uznania go za prace badawczo rozwojowe w rozumieniu złącznika nr 6 do regulaminu konkursu. Dokonana w tym zakresie ocena nie narusza kryteriów procedowania określonych w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Sam fakt, że przedmiotowy dokument został podpisany przez osoby zajmujące się działalnością naukowa w ramach uczelni wyższej i posiadających stopnie naukowe nie nadaje mu znamienia dokumentu zawierającego opis prac badawczo rozwojowych. W tym przypadku jest to bowiem tylko dokument zawierający opis wiedzy ekspertów w tym zakresie nie zaś opis innowacyjnych rozwiązań dopasowanych do konkretnej firmy. Z tego względu Sąd uznał, że przedmiotowa ocena dokonana przez zarząd Województwa [.] nie narusza prawa w związku z czym skargę oddalił w myśl art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.