I SA/Rz 388/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant sek. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 2013 roku do listopada 2015 roku uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Rz 388/18 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016r. M. L. (dalej: zobowiązany/ skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 2013 roku do listopada 2015 roku, powołując się na trudną sytuację finansową oraz brak środków na uregulowanie zaległości. Zobowiązany podał, że w okresie od 15 kwietnia 1991r. do 21 grudnia 2015r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. orzeczono wobec niego o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników od dnia 12 listopada 2013r. Zobowiązany podał, że jest osoba schorowaną, wymagającą leczenia. W dniu 22 lutego 2013r. doznał urazu głowy, który stał się przyczyną silnych bóli i zawrotów głowy. Wskazał, że na co dzień opiekuje się ciężko chorą matką, która od wielu lat jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki, w związku z czym musiał on zlikwidować działalność gospodarczą. Podkreślił, że choroba matki uniemożliwia mu podjęcie chociażby dorywczego zatrudnienia, a dodatkowo znacznie obciąża budżet domowy, opierający się wyłącznie na emeryturze matki w wysokości około 1.068 zł miesięcznie. Zaznaczył, że same miesięczne koszty lekarstw dla matki wynoszą około 250 zł, a z emerytury matki pokrywane są wszystkie wydatki związane z bieżącymi opłatami za media, zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz wydatki na żywność. Podał, że nie posiada żadnych zysków z działalności rolniczej, które pozwoliłyby mu na chociażby częściowe uregulowanie należności składkowych bez znacznego uszczerbku dla niego i rodziny. Wskazał również, że wszelka dokumentacja odzwierciedlająca wydatki znajduje się w aktach sprawy dotyczącej umorzenia pozostałych należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W toku postępowania wyjaśniającego ZUS ustalił, że w latach 2011-2015 zobowiązany deklarował dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości ok.1700-1800zł. Zobowiązany nie korzystał ze środków pomocy społecznej. Ustalono również, że zobowiązany jest właścicielem samochodu ciężarowego z 1997r. oraz współwłaścicielem nieruchomości o pow. 1 ha i właścicielem gruntów rolnych o pow. 1,19 ha, położonych w F., na których ZUS dokonał zabezpieczenia. Posiada również 1/3 udziału w nieruchomości o pow. 0,1 ha w F. Zobowiązany nie pracuje, nie pobiera żadnych świadczeń pozostaje w gospodarstwie domowym z matką, która uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1068zł. Posiada również zadłużenie w kwocie 13000zł, dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym przez Izbę Skarbową. ZUS wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami umorzenie należności z tytułu składek może na nastąpić na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 963 – dalej: u.s.u.s.) jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 2003r.), w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż zadłużenie będące przedmiotem wniosku objęte jest postępowaniem egzekucyjnym ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego, które dotychczas nie zostało umorzone. Zdaniem ZUS, w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane brak jest możliwości jednoznacznego określenia czy zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r., nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić czy ubóstwo zobowiązanego jest stanem trwałym. Zobowiązany nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej, wobec czego jest w stanie zaspokajać potrzeby materialne swoje i matki bez pomocy państwa, tym bardziej, że osiąga dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ podkreślił również, że obowiązujące przepisy określają jedynie warunki w których zaległości mogą być umarzane, co oznacza, że spełnienie jednego z nich nie skutkuje umorzeniem należności. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się przede wszystkim na trudną sytuację finansową i życiową. Decyzją z dnia [...] marca 2018r., nr [...], ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności nie narusza prawa. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1778). Skarżący jest właścicielem jak i współwłaścicielem nieruchomości rolnych i odnośnie większości z nich ZUS dokonał zabezpieczenia, wobec czego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ odwoławczy analizował możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 i 3b wyżej cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U z 2003r. Nr. 141, poz.1365). Powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji i doszedł do wniosku, że Skarżący utrzymuje się z emerytury matki, a także z prowadzenia działalności rolniczej, wobec czego jest w stanie uregulować należności z tytułu składek. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że dotychczas przedłożona przez M. L. dokumentacja lekarska nie wykazuje wprost, że jego matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a wobec czego, że konieczne jest sprawowanie przez dłużnika opieki nad nią. Z tych względów nie została spełniona przesłanka do umorzenia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 3 wyżej cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. W tych okolicznościach Skarżący powinien poszukiwać możliwości uregulowania należności. Jeżeli organ dostrzega możliwości wyegzekwowania długu, czy to z obecnego majątku, czy też w perspektywie czasowej, to podjęcie decyzji o odmowie umorzenia zaległości nie może być uznane za dowolne. Ponadto w tego typu sprawach interes publiczny musi być szczególnie akcentowany, bowiem nie można akceptować stanu, aby niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek godziło w innych te składki opłacających. Na wyżej przedstawioną decyzję organu odwoławczego, M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a której zarzucił: - naruszenie art. 77 § 1 ustawy K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że dochody Skarżącego z działalności rolniczej mogłyby zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia, podczas gdy w rzeczywistości takimi środkami z tego tytułu nie dysponuje; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności ze względu na opiekę nad chorym przewlekle członkiem rodziny, podczas gdy w rzeczywistości matka skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki ze strony skarżącego; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wyegzekwowanie zaległości z tytułu składek nie pozbawi dłużnika i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Należy wskazać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, aby z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji z drugiej zaś, by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 2003r., gdzie jako warunki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie, skarżący uzasadnił wniosek o umorzenie należności trudną sytuacją materialną, wskazując, że nie jest w stanie zapłacić należności składkowych, gdyż nie uzyskuje żadnego dochodu, utrzymuje się z emerytury matki w wysokości ok. 1068zł., z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym i która z uwagi na stan zdrowia od wielu lat pozostaje pod jego opieką. Organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych odnośnie sytuacji majątkoworodzinnej Skarżącego i jego rodziny a dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego mógł prawidłowo rozpoznać zasadność wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek. Organ nie ustalił, jaką faktycznie powierzchnię gruntu rolnego użytkuje Skarżący, jakie uprawy stosuje i jakie osiąga z tego tytułu dochody. Odnośnie większości działek rolnych Skarżący jest współwłaścicielem, więc zachodzą wątpliwości, czy użytkuje powyższe działki w całości. Wobec braku takich ustaleń, wniosek organu, iż Skarżący z działalności rolniczej jest w stanie się utrzymać jest przedwczesny, jak również dowolny. Ustalenie faktu, iż Skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej, wymaga analizy czy po wyegzekwowaniu należności nie będzie musiał z niej korzystać, co nie byłoby zgodne z interesem społecznym. Zachodzi też konieczność głębszej analizy dokumentacji lekarskiej matki Skarżącego, dla prawidłowej oceny czy wymaga ona stałej opieki Skarżącego, co prowadziłoby do zaistnienia przesłanki do umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia z 2003r., skoro Skarżący z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, nie jest w tanie podjąć pracy. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy, ZUS powinien mieć na uwadze, że funkcja ochronna systemu ubezpieczeń społecznych nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Zadaniem regulacji zawartej w art.28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Przy czym prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której nie wolno przekraczać przy ściąganiu składek jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II GSK 1490/17, z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II GSK 1045/08, z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II GSK 1490/17, dost. CBOiS). Z uwagi na powyższe ponieważ organ naruszył przepisy prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a.