I SA/Rz 390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie SO del. Piotr Popek WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant specjalista Teresa Tochowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczanie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od marca 2009r. do lipca 2009r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie adwokatowi P. C. - za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu w kwocie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym podatek od towarów i usług w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku D.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w sprawie odmowy umorzenia należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od marca do lipca 2009r. w łącznej kwocie 5 980,81 zł. W toku postępowania ustalono, że D.B. prowadziła działalność gospodarczą do lipca 2009r., a istniejące obecnie zaległości powstały, gdyż płatniczka przez okres 15 lat nie opłacała składek na ubezpieczenia. We wniosku o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, wnioskodawczyni oświadczyła, że pomimo podejmowanych działań nie była w stanie wywiązać się z obowiązku płatnika. Przedstawiła przy tym, w charakterze załączników, szereg pism stanowiących korespondencję z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa oraz Wojewodów Przemyskiego i Podkarpackiego, w których szczegółowo opisano historię rodziny. W toku przeprowadzonego postępowania, organ ustalił, że wnioskodawczyni jest zatrudniona w PHU A. na 1/3 etatu i z tego tytułu uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 465 zł. netto. Mąż wnioskodawczyni jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zgodnie z oświadczeniem strony, stałe miesięczne wydatki na utrzymanie domu ( czynsz, energia, gaz ) wynoszą 240 zł. Wnioskodawczyni oraz jej mąż są właścicielami, na zasadach wspólności małżeńskiej, domu o powierzchni 150m2 położonego w K., na której to nieruchomości ustanowione zostały zabezpieczenia hipoteczne na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zadłużenie strony na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynosi 20 tys. zł. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaś 75 202, 80 zł. Strona wskazała, że jest pacjentką Poradni Zdrowia Psychicznego od 2008r. oraz cierpi na przewlekłą chorobę trzustki wymagającą systematycznego leczenia farmakologicznego i dietetycznego, zaś mąż jej, z przyczyn neurologicznych, musi prowadzić oszczędny tryb życia. Z dokumentacji wynika, że mąż wnioskodawczyni cierpi na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa i dyskopatię oraz przeszedł operację przepukliny, w związku z czym nie może obecnie nosić ciężarów powyżej 5 kg. W treści decyzji ZUS z dnia [...] stycznia 2015r. organ ten powołał się na decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014r. w której określono kwoty należności podlegające umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą ( Dz. U. z 2012r. poz. 1551) stwierdzając, iż warunkiem umorzenia zaległości w łącznej kwocie 159 806,58 zł. objętych ową decyzją jest opłacenie pozostałej części zaległości tj. składek za okres od marca 2009r. do lipca 2009r. Rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U. 2013. poz. 1442/ zwanej dalej ustawą o s.u.s.; Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności ani niebezpieczeństwo, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie osiągnie się kwot przewyższających wydatki, gdyż strona jest współwłaścicielem nieruchomości zabezpieczającej egzekucję należności. Analizując przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., w zw. z §3 ust.1 pkt 3 Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne /Dz.U.03.141.1365./ organ zarzucił stronie, iż ta nie przedłożyła dokumentów odzwierciedlających aktualny stan faktyczny. Zauważył ponadto, że ani wnioskodawczyni ani jej mąż nie dysponują orzeczeniami o stałej niezdolności do pracy, w związku z czym maja możliwość uzyskania środków pozwalających na sukcesywną spłatę zobowiązań oraz zauważył że wnioskodawczyni dysponuje regularnym źródłem dochodów. Zdaniem ZUS istotnym jest, że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza, iż muszą być one uregulowane jednorazowo. Ustawa przewiduje możliwość zastosowania ulgi w formie rozłożenia na raty należności z tytułu nieopłaconych składek. Wnioskodawczyni ma zatem możliwości poszukiwania rozwiązań wyjścia z trudnej sytuacji poprzez np. ulgę w formie układu ratalnego bądź sukcesywną spłatę zadłużenia. Organ zauważył, że powodem powstania zaległości w obecnej kwocie było unikanie przez wnioskodawczynię opłacania należnych składek przez okres blisko 15 lat – niezależnie zaś od efektów prowadzonej działalności, przez cały ten czas pozostawała ona zarejestrowana jako osoba prowadząca działalność i miała obowiązek systematycznego regulowania składek na ubezpieczenie. Organ nie znalazł też żadnych okoliczności świadczących o tym, że strona próbowała uregulować choćby część obciążającej ją zaległości. Podkreślił również, że przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie zaległości za okres od marca do lipca 2009r. w łącznej kwocie 5 980,81 zł., których uregulowanie przez wnioskodawczynię jest warunkiem umorzenia obciążającej ją zaległości w kwocie 159 806,58 zł. co wynika z decyzji ZUS z dnia 17 grudnia 2014r. W ocenie organu, odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest zasadne jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie tylko obecnie, ale również w przyszłości nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Tymczasem po przeanalizowaniu argumentów zawartych we wniosku w sprawie umorzenia należności organ stwierdził, że nie stanowią one dostatecznych przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Organ zauważył też, że egzekucja istniejącego zadłużenia, ze względu na jej ustawowe ograniczenia, mające na celu ochronę dłużnika - nie pozbawi rodziny wnioskodawczyni możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb socjalno-bytowych. W skardze na powyższą decyzję, wnioskodawczyni, wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciła organowi dokonanie niedostatecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podkreśliła, iż organ przy rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę jedynie znikomy procent zgromadzonego materiału dowodowego i nie zwrócił uwagi na załączone do wniosku pisma strony do innych organów obrazujące podejmowane przez stronę starania i wskazujące na przyczyny powstania zaległości wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę ZUS, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzja o umorzeniu należności jest decyzją uznaniową. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. Kontrola takich rozstrzygnięć obejmuje przede wszystkim istnienie podstaw faktycznych i prawnych do ich wydania. W pełnym zakresie sądy administracyjne kontrolują natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego, a więc przede wszystkim jego zakres, sposób przeprowadzenia i prawidłowość dokonanej oceny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia przy tym organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Skarga jest zasadna. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy o s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3). Definicję legalną nieściągalności, obowiązującą na gruncie przepisów tejże ustawy, zawarto w ust. 3 art. 28, w oparciu o którą należy stwierdzić, że nieściągalność wiąże się generalnie z brakiem majątku u dłużnika. Przepisy ustawy o s.u.s. dają jednakże możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z art. 28 ust. 3 b ustawy o s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a. Przeprowadzone przez organ postępowanie nosi znamiona niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego zarówno w odniesieniu do aktywów jakimi dysponuje wnioskodawca jak i koniecznych wydatków na utrzymanie rodziny i ochronę zdrowia. Organ ustalił jedynie wysokość osiąganych przez wnioskodawczynię przychodów z tytułu zatrudnienia, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, iż strona była w posiadaniu nieruchomości zdatnej do zalesienia, co do której aktualnego stanu nie podjęto jednak żadnych ustaleń. Okoliczności te mogą mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia możliwości płatniczych strony bądź ich braku. Organ pominął też kwestię faktycznych kosztów utrzymania strony, poprzestając na ustaleniu, iż miesięczne wydatki związane z utrzymaniem domu wynoszą 240 zł. Przy tak obszernej dokumentacji medycznej oczywistym staje się wniosek, iż wydatki związane z leczeniem stanowią znaczne koszty, których nie sposób pominąć przy analizowaniu wniosku o umorzenie pod kątem przesłanki słusznego interesu obywatela jak również interesu publicznego wyrażającego się w zapobieganiu sytuacji, w której zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych. Sam wniosek, iż z uwagi na ustawowe ograniczenia dopuszczalnej egzekucji, potrzeby socjalno-bytowe strony pozostają niezagrożone, jest przedwczesny w sytuacji, gdy ewentualne koszty utrzymania i leczenia strony a także źródła ich pokrycia pozostają nieznane. Organ nie ustalił też, czy strona bądź jej rodzina korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Wydając decyzję uznaniową, organ administracji państwowej ma obowiązek kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Wyrażona w tym przepisie zasada postępowania administracyjnego prowadzi do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zauważyć należy, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii przedmiotowych interesów i nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca przyjmuje regułę, według której oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym - takie też stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 455/08 (http://cbois.nsa.gov.pl) . Należy zauważyć również że, interes publiczny to nie tylko dbałość o priorytetowe regulowanie należności na rzecz Skarbu Państwa lecz również minimalizowanie wydatków z budżetu państwa, pojawiających się w następstwie konieczności uregulowania przez zobowiązanego należności publiczno-prawnych. Interes publiczny to także zapobieganie sytuacji, w której zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych. Z powyższych przyczyn skarga okazała się uzasadniona. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustali jakim majątkiem faktycznie dysponuje wnioskodawca oraz ponownie oceni jego możliwości płatnicze z uwzględnieniem posiadanego przez niego majątku i rozważy czy istnieje możliwość uregulowania choćby części ciążących na wnioskodawcy zaległości, bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy oraz bez konieczności sięgania do pomocy opieki społecznej. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.