I SA/Rz 395/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 29 maja 2017 r. nr 309/6502/17 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytoryczno-jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "..." oddala skargę. I SA/Rz 395/17 UZASADNIENIE Instytucja Zarządzająca Zarząd Województwa pismem z dnia [...] października 2016r. nr [...] poinformowała "A" Sp. z o.o. dalej: Skarżący lub Beneficjent o tym, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2016r. złożony w ramach działania 1.4. Wsparcie MŚP pod działanie 1.4.1. dotacje bezpośrednie, typ projektu: Rozwój MŚP projekt pn. "[...] nr [...] został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W wyniku oceny merytorycznej dokonanej przez Komisję oceny projektów został on oceniony pozytywnie pod względem kryteriów dopuszczających i podczas oceny merytorycznej jakościowej otrzymał łącznie 55 punktów. Jako uzasadnienie dokonanej oceny Instytucja Zarządzająca wskazała dokonaną przez ekspertów (ekspert 1 i ekspert 2) ocenę projektów w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej jakościowej odnośnie poszczególnych kryteriów: 1) projekt jest wynikiem prac B+E prowadzonych przez wykonawcę, gdzie przy maksymalnej liczbie punktów 15 przyznano punktów 0 z uzasadnieniem iż wnioskodawca nie uwiarygodnił, że przeprowadzone badania są należycie sporządzone co skutkuje tym, że zaistniała sytuacja badań technologicznych a nie produktowych (ekspert nr 1) jak również projekt nie dotyczy wdrożenia wyników prac badawczo-rozwojowych przeprowadzonych samodzielnie w zakresie nowego produktu (ekspert nr 2). 2) stopień innowacyjności produktów/usługi gdzie przyznano przy maksymalnej liczbie punktów 15 punktów 0 z uzasadnieniem, że wnioskodawca nie udowodnił w wiarygodny sposób, że taki projekt nie występuje na rynku, zaś usługi w zakresie sprzętu rehabilitacyjnego czy usługi dla lotnictwa nie są czymś nowym w rejonie wobec czego jest to innowacja jedynie w skali firm (ekspert 1 i 2). 3) zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami gdzie na możliwych do przyznania punktów 15 przyznano punktów 15, 4) realizacja projektu na obszarach o niskim poziomie aktywności gospodarczej gdzie na możliwych punktów 15 przyznano punktów 10, z uzasadnieniem że liczba podmiotów gospodarczych na terenie powiatu wynosi 77 na 1000 mieszkańców, 5) przyrost zatrudnienia w wyniku realizacji projektów gdzie przyznano maksymalną liczbę 10 punktów, 6) udział w klastrach, stowarzyszeniach branżowych izbie gospodarczej gdzie przyznano maksymalną liczbę 15 punktów, 7) lokalizacja na obszarach wiejskich w powiatach gdzie stopa bezrobocia jest wyższa od stopy bezrobocia dla województwa gdzie na możliwą liczbę przyznania 10 punktów przyznano punktów 0 z uzasadnieniem, że projekt jest zlokalizowany w mieście, 8) wkład własny od wymaganego gdzie przyznano maksymalną liczbę 5 punktów. Od powyższej informacji "A" Spółka z o.o. złożyła w dniu [...] listopada 2016r. protest wskazując, że nie zgadza się z przedstawioną oceną w zakresie kryteriów opisanych powyżej w punktach 1 i 2. Odnośnie kryterium: Projekt jest wynikiem prac B+E prowadzonych przez wnioskodawcę Spółka wskazała, że projekt jest w całości powiązany z prowadzonymi przez wnioskodawcę samodzielnie pracami B+E. Przedmiotem tych prac było opracowanie urządzenia do fotodigitalizacji, który umożliwi skanowanie elementów – detali bezpośrednio w siedzibie klienta. Spółka wskazała na dokumenty w postaci protokołu przekazania wyników z przeprowadzonych prac B+E, oświadczenie, protokół ze sporządzonych prac B+E, umowę nieodpłatnego przeniesienia praw do know how oraz innych praw oraz opinie o innowacyjności oraz opisy biznesplan. Wnioskodawca zarzucił, że oceny ekspertów w tym zakresie są lakoniczne i nie zapoznali się oni z całością przedłożonej dokumentacji. Odnośnie kryterium: Stopień innowacyjności produktu, usługi Skarżąca podniosła, że nie uwzględniono opinii o innowacyjności, gdzie potwierdzono innowacyjność nowych usług w skali Europy. Opinia ta została sporządzona przez adiunkta z tytułem stopnia doktora nauk oraz potwierdzona przez Dziekana Politechniki. Z opinii tej wynika, że innowacja ma charakter międzynarodowy ponieważ w okresie poprzedzającym ostatnie 3 lata tego typu usługi nie były oferowane na rynku europejskim. Oferowane w ramach projektu usługi nie są dostępne na rynku regionalnym, krajowym oraz europejskim. Polegają one na dokonaniu pomiaru w siedzibie klienta za pomocą skanera mobilnego detali, np. z branży lotniczej (łopatkę turbiny), której skan zostaje następnie przesłany do siedziby wnioskodawcy, gdzie bez ingerencji może zostać wytworzony np. na frezarce CNC. Rozwiązanie takie gwarantuje szybką realizację zleceń o wysokich parametrach wyjściowych. Rozwiązanie takie nie jest oferowane w Polsce i w Europie. Skarżący uznał, że przyznana liczba punktów jest zaniżona a dokonana ocena jakościowa w tym zakresie narusza przepisy prawne. Zarząd Województwa uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017r. w sprawie rozpatrzenia protestu, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016, poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programu w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016, poz. 217 ze zm.) dalej ustawa wdrożeniowa, nie uwzględnił protestu i przyjął, że całkowita liczba punktów przyznana dla wniosku na etapie oceny merytorycznej jakościowej nie ulega zmianie i w wyniku rozpatrzenia protestu wynosi 55 punktów. W uzasadnieniu Zarząd Województwa w zakresie ocenianych kryteriów wyboru przyjął za swoje wskazaną przez ekspertów argumentację przy ocenie poniżej wskazanych kryteriów: 1) projekt jest wynikiem prac B+E prowadzonych przez wnioskodawcę, w tym zakresie uznano, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu przeprowadzone prace badawczo-rozwojowe muszą mieć kluczowe znaczenie dla opracowania udoskonalenia produktu/usługi będące efektem realizacji projektu powinny być wynikiem przeprowadzonych prac B+E. Badanie wnioskodawcy dotyczą natomiast usprawnienia procesu świadczenia usług, są innowacją procesową/technologiczną usprawniającą proces pozyskiwania danych do realizacji zamówienia. Prace badawczo-rozwojowe nie mają kluczowego znaczenia dla opracowania/udoskonalenia produktu (ekspert nr 1). Podobną opinię złożył ekspert nr 2. 2) stopień innowacyjności produktu/usługi. W tym kryterium oceniana jest innowacja produktowa co najmniej na skalę rynku regionalnego, tzn. objęty wdrożeniem produkt/usługa charakteryzuje się nowością w odniesieniu do posiadanych przez nią nowych cech funkcjonalności w porównaniu do rozwiązań dostępnych odpowiednio na rynkach regionalnych, krajowych czy europejskich. Kryteria spełnia tylko wprowadzenie w wyniku realizacji projektu innowacji produktowej. Inne rodzaje innowacji tj. procesowe, organizacyjne czy marketingowe nie są przedmiotem oceny w ramach kryterium innowacja i nie może dotyczyć maszyn czy urządzeń zakupionych w ramach projektu lecz musi dotyczyć bezpośrednio produktu/usługi. Innowacja produktowa powinna polegać na poszerzeniu struktury asortymentowej o nowy produkt lub usługę. Nowy produkt zaś pod względem technologicznym jest to produkt którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych. Załączona opinia o innowacyjności wskazuje na wdrożenie innowacji procesowej/technologicznej. Produkt jest więc innowacyjny w skali firmy. Analogiczną opinię przedłożył ekspert nr 2. Konsekwencją podzielenia poglądów powołanych powyżej ekspertów nie uległa zmianie ocena punktowa wniosku w zakresie dwóch wskazanych powyżej kryteriów i każdorazowo została przyznana liczba 0 punktów odnośnie każdego z tych kryteriów. Zarząd podkreślił, że innowacja objęta wnioskiem ma charakter innowacji procesowej/technologicznej i w ramach omawianych kryteriów nie mogą zostać przyznane punkty. Od powyższej uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył "A" Sp. z o.o. z siedzibą w M. i zarzuciła naruszenie Regulaminu Konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie; 1.4 Wsparcie MSP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP przyjętego uchwałą Nr 124/2732/15 Zarządu Województwa z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 - nabór 2015 (zwany dalej "Regulaminem konkursu") w zw. z art. 41 ustawy wdrożeniowej, a w szczególności: - § 5 "Ocena wniosków i wybór projektów do dofinansowania" pkt 1 oraz pkt 4 "Ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie" ust. 2 i ust. 5 w zw. z treścią działu "Kryteria merytoryczne jakościowe" Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu "Kryteria wyboru projektów wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych Oś priorytetowa I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP", w zw. z treścią Załącznika nr 8 do Regulaminu konkursu "Karta oceny merytorycznej projektu zgłoszonego do dofinansowania w ramach I Osi priorytetowej RPO WP na lata 2014-2020", poprzez: - zaakceptowanie w całości oceny ekspertów w sytuacji, gdy czynności podjęte w trakcie oceny, wyrażające się w formułowanych przez poszczególnych ekspertów ocenach, wskazują na okoliczności, które w rzeczywistości nie występują, - zaakceptowanie w całości oceny ekspertów w sytuacji, gdy formułowane przez poszczególnych ekspertów oceny nie zawierają uzasadnienia, zgodnie z wymaganiami Regulaminu konkursu. Mając powyższe na uwadze, wnoszę o: - uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, - stwierdzenie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Organizującą Konkurs, tj. Zarząd Województwa. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Powołując się na powyższe zarzuty wskazała, że chybiona jest ocena ekspertów w zakresie jakim stwierdzają oni że brak jest podstaw do uznania kryterium za spełnione. Przedmiotem prac badawczo-rozwojowych było opracowanie urządzenia do foto digitalizacji, który umożliwi skanowanie elementów bezpośrednio w siedzibie klienta. Opracowanie tego urządzenia było niezbędne do wdrożenia nowych usług takich jak realizacja zleceń z zakresu innowacyjnego sprzętu rehabilitacyjnego i dla branży lotniczej. Zaproponowane usługi nie mogły być wdrożone bez przeprowadzenia takich prac. Potwierdza to opinia o innowacyjności. Skarżący powołał się na definicję Frascati która jest oficjalną definicję B+E stosowaną w krajach UE, EFTA i OECD. Skarżący podniósł także nieprawidłową ocenę drugiego ze wskazywanych kryteriów. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [.] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła postępowanie z udziałem skarżącego podmiotu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny ( art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej ), a dokonana ocena kryterium w ramach oceny merytorycznej jakościowej znajduje uzasadnienie w podanych przez Zarząd Województwa argumentach. Jak wynika ze wskazanego powyżej opisu dokonanej oceny poszczególnych kryteriów oceny skarżący kwestionuje dwa z nich, a mianowicie kryterium I – Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę oraz kryterium II – Stopień innowacyjności produktu/ usługi , gdzie każdorazowo projekt został oceniony na 0 punktów. Dokonując kontroli procedowania przez organ administracji sąd musi wskazać na kryteria dokonywanej oceny opisane w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu (uchwała nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2015 r. ). W załączniku tym w kryteriach merytorycznych jakościowych opisano kryterium I: " Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę", gdzie wskazano, że punkty przyznawane będą na podstawie opisu dokumentacji aplikacyjnej oraz dodatkowych dokumentach, gdzie wnioskodawca określa zakres wykorzystania wyników prac B+R. Przeprowadzone prace musza mieć kluczowe znaczenie dla opracowania produktu lub usługi. Produkty lub usługi musza być wynikiem prowadzonych prac B+R. W załączniku tym odnośnie kryterium II: " Stopień innowacyjności produktu/ usługi " wskazano, że premiowana będzie innowacja produktowa o poziomie innowacyjności wykraczającej poza skalę firmy. Może być to innowacja na skalę regionalną , krajową lub europejską. Dalej wskazano, że w ramach kryterium podlegało będzie ocenie jedynie wprowadzenie na rynek innowacji produktowej. Inne rodzaje innowacji, a więc innowacje procesowe , organizacyjne czy marketingowe nie będą przedmiotem oceny w ramach kryterium. Wyjaśniono ponadto, że innowacją produktową ( product innovation ) to wprowadzenia wyrobu lub usługi , które są nowe lub znacząco udoskonalone w zakresie swoich cech lub zastosowań. Zalicza się tu znaczące udoskonalenia pod względem specyfikacji technicznych, komponentów i materiałów, wbudowanego oprogramowania, łatwości obsługi lub innych cech funkcjonalnych. Innowacja produktowa powinna polegać na rozszerzeniu struktury asortymentowej o nowy produkt lub usługę. Nowym produktem pod względem technologicznym jest produkt, którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych. Innowacje tego typu mogą wiązać się z nowymi technologiami lub opierać się na połączeniu istniejących, w nowych zastosowaniach. Produkt innowacyjny to zarówno towar jak i usługi. Do innowacji produktowych zalicza się zarówno wprowadzenie nowych towarów jak i usług, znaczące udoskonalenie nowych towarów i usług w zakresie ich cech użytkowych i funkcjonalnych. Powyższe wyjaśnienia zawarte w załączniku nr 6 muszą stanowić podstawę kontroli dokonanej przez Instytucję Zarządzającą oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, a przede wszystkim rzetelności stanowiska tego organu w aspekcie przyznania zerowej punktacji w omawianych kryteriach oceny. Należy zatem ustalić czy proponowane innowacje będące w ocenie wnioskodawcy wynikiem prac B+R są w rzeczywistości innowacjami produktowymi w rozumieniu wyjaśnień zawartych w załączniku nr 6 czy też stanowią tylko innowacje procesowe, organizacyjne bądź marketingowe. Kluczem do ustalenia tego faktu jest określenie produktu lub usługi jakie mają być wykonywane przez wnioskodawcę w wyniku przeprowadzenia prac objętych projektem ( zakup maszyn do firmy ) i ocena czy w wyniku tego w ofercie firmy pojawią się nowe , w stosunku do dotychczasowych, produkty lub usługi. Jak wynika z materiałów załączonych do wniosku firma zajmuje się produkcją sprzętu rehabilitacyjnego oraz świadczeniem usług dla branży lotniczej polegających także na wytwarzaniu drobnego osprzętu. Przeprowadzone prace mają wprowadzić nowy sposób dokonywania pomiarów parametrów wykonywanego osprzętu , poprzez zastosowanie nowego typu skanera i nowego sposobu przesyłania danych do firmy i nowego sposobu programowania maszyn dokonujących obróbki ( mają to być maszyny sterowane numerycznie ). Ma być też w wyniku zakupienia tych maszyn wykonywanie lepszej jakości sprzęt rehabilitacyjny. W tym zakresie instytucja zarządzająca słusznie wskazała, że planowane innowacje nie dotyczą innowacji produktowej rozumianej, jako wprowadzenie nowego towary lub usługi lub znacznie ulepszonego towaru lub usługi wynikającej z prowadzonych prac B+R, ale stanowią jedynie innowację technologiczną poprawiającą proces wykonywania części dla przemysłu lotniczego na skutek zastosowania nowych metod pomiaru i przesyłania danych wraz z programowaniem maszyn cyfrowych. Planowane innowacje nie powodują powstania nowej usługi ale zmieniają jedynie sposób jej wykonywania przez przedsiębiorstwo upraszczając jego procedury i umożliwiając łatwiejsze przesyłanie danych. O technologicznym charakterze innowacji ( określanej jako fotodigitalizacja procesu ) świadczy sprawozdanie z przeprowadzonych badań B+R. W punkcie I jako zdefiniowanie problemu badawczego wskazano" wprowadzenie w przedsiębiorstwie innowacyjnego systemu produkcyjnego będącego zasadnym technologicznie, ekonomicznie oraz organizacyjnie". Cel badań nie wskazuje zatem na chęć wprowadzenia nowego produktu rozumianego jako wytwarzanie nowego lub ulepszonego towaru lub usługi ale dopracowanie sytemu produkcyjnego pod kątem ekonomicznym i organizacyjnym . Ulepszeniu podlegał wiec proces technologiczny. Również opinia o innowacyjności, jakkolwiek stanowi o " innowacji produktowej" w swej istocie innowacyjność projektu dostrzega w ulepszeniu procesu technologicznego wykonywania usług. W opinii Politechniki stwierdzono, że " optymalizacja procesu produkcyjnego umożliwi obniżenie stanu zapasów oraz zapewni wzrost konkurencyjności i rentowności podmiotu na rynku. Innowacyjne produkty i usługi wymagają wdrożenia nowego procesu produkcyjno- usługowego w zakresie wysokich technologii. Jakkolwiek w opinii tej wskazano na innowacyjne usługi i towary ( produkty ) to jednak nie zostały one wymienione , zaś szczegółowy opis innowacyjnych działań dotyczy wprowadzenia nowej technologii produkcji czy świadczenia usług. Podkreślić trzeba, że z opinii tej nie wynika jakie konkretnie innowacyjne usługi lub towary znajdą się w ofercie firmy "A" w wyniku dokonanych innowacji a w sposób szeroki opisuje się jakie maszyny należy zakupić i jak to ułatwi proces świadczenia usług , czy też wykonywania towarów. Dodać należy – w zakresie w jakim wnioskodawca powołuje się na zamiar produkcji sprzętu rehabilitacyjnego, że w tym zakresie Instytucja Zarządzająca słusznie zauważa brak związku pomiędzy prowadzonymi pracami B+R a wprowadzeniem nowych produktów - towarów. Sam zakup maszyn nie jest wystarczający do przyjęcia ,że nowe ewentualnie towary są wynikiem takich prac. Przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty zawierają zatem informacje, na których Instytucja Zarządzająca mogła oprzeć swoje spostrzeżenie ( ocenę ) co do faktu, że innowacje mające być wprowadzonymi przez wnioskodawcę mają charakter innowacji technologicznych , nie zaś produktowych, w takim ujęciu jak to opisuje załącznik nr 6 do regulaminu Konkursu. Dlatego też dokonana ocena jest oceną rzetelną , znajdującą potwierdzenie w dokumentach dołączonych do wniosku. Zarząd Województwa słusznie wskazał na zawarte w opisie prac B+R zapisy " Innowacyjność opiera się na integracji fazy projektowania i wytwarzania w sferze przepływu informacji, czy też " fotodigitalizer znacznie ułatwi integracje procesu przygotowania produkcji". Przeprowadzone prace B+R nie dotyczą innowacji produktowych ale technologicznych. Powyższe rozważania wskazują również na trafność dokonanej oceny w zakresie kryterium nr 2 a więc stopnia innowacyjności produktu. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca wykazał, że we wniosku o dofinansowanie wnioskodawca opisał dokonanie innowacji technologicznej nie zaś produktowej. Nie rozszerza on struktury asortymentowej wytwarzanych przez siebie produktów w rozumieniu towarów czy usług. Polepszyć się ma jedynie dokładność dokonywanych pomiarów, co nie może skutkować uznaniem wprowadzenia nowej usługi do oferty wnioskodawcy. Innowacja produktowa nie może , jak to słusznie zauważa Instytucja Zarządzająca polegać na zakupie nowych maszyn , nawet jeżeli byłyby one nowocześniejsze niż do tej pory wykorzystywane przez przedsiębiorcę. Przedstawiona przez Zarząd Województwa ocena znajduje pełne uzasadnienie w dokumentach przedstawionych w trakcie postępowania konkursowego. Wnioski w jej trakcie podjęte są logiczne i prawidłowe. Ocena przeprowadzona jest oceną rzetelna. Przeprowadzona została w sposób przejrzysty i bezstronny. Eksperci przedstawili swoje stanowisko i przedstawili argumentację przemawiająca za jego trafnością . Argumentacja ta jest wystarczająca dla zrozumienia sposobu podejmowania decyzji przez Zarząd. Nie są więc zasadne zarzuty skargi o niewystarczającym uzasadnieniu dokonanej oceny. Z tych względów Sąd na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.