I SA/Rz 397/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Piotr Popek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi K.I. na czynność Starosty Rzeszowskiego z dnia 21 lipca 2026 r., znak: IR.631.11.2.2.2026/BK w przedmiocie odmowy przyznania środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. K.I. (dalej: skarżący) wnioskiem z 1 lipca 2026 r. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Rzeszowie (dalej: PUP) o przyznanie jednorazowych środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu wniosku oraz przeprowadzeniu postępowania w sprawie PUP, działając z upoważnienia Starosty Rzeszowskiego, pismem z 21 lipca 2026 r. poinformował skarżącego o odmowie przyznania wnioskowanych środków. Pismem z 28 lipca 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższe pismo, zarzucając naruszenie zasad rzetelnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, które – w jego ocenie – doprowadziło do przeinaczenia treści wniosku oraz wyciągnięcia błędnych wniosków. Skarżący podniósł również, że pismo nie zostało oznaczone jako decyzja administracyjna oraz nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Jednocześnie wskazał, że z jego treści wynika definitywne rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, polegające na odmowie przyznania mu środków publicznych. W odpowiedzi na skargę Starosta Rzeszowski wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że negatywne rozpatrzenie wniosku nie było następstwem jednej arbitralnie wybranej okoliczności, lecz wynikiem łącznej i wszechstronnej oceny kompletnego wniosku oraz złożonych przez skarżącego wyjaśnień i dokumentów. Organ odniósł się również do kwalifikacji procesowej pisma informującego o sposobie rozpatrzenia wniosku, prezentując stanowisko, zgodnie z którym negatywne rozpatrzenie wniosku jest przekazywane w formie pisemnej informacji wraz z uzasadnieniem, która nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, niezależnie od kwalifikacji prawnej tego pisma, podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na przedmiot skargi w pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność wniesionej skargi, w szczególności charakter prawny pisma Powiatowego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2026 r. oraz kwestię wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określa w szczególności art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo PUP, którym poinformowano skarżącego o odmowie przyznania jednorazowych środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. Pismo to nie zostało wprawdzie oznaczone jako decyzja administracyjna i nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Okoliczności te nie przesądzają jednak o jego charakterze prawnym. Dla oceny charakteru prawnego aktu organu administracji publicznej decydujące znaczenie ma bowiem jego treść i skutki prawne, a nie nazwa nadana mu przez organ. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 884, dalej: ustawa o rehabilitacji) PFRON jest państwowym funduszem celowym. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu przeznacza się m.in. na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą PFRON, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych. Bezpośrednią podstawę materialnoprawną ubiegania się o świadczenie będące przedmiotem niniejszej sprawy stanowi natomiast art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1 powyższej ustawy, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, przy spełnieniu warunków określonych w tym przepisie. Szczegółowe warunki oraz tryb przyznawania tych środków określają przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej, wydanego na podstawie art. 12a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Rozporządzenie to określa w szczególności warunki i tryb przyznawania środków, warunki ich zwrotu, formy zabezpieczenia zwrotu oraz wzór wniosku i niezbędne elementy umowy dotyczącej ich przyznania. Z powyższych regulacji wynika zatem, że przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej nie następuje automatycznie, lecz jest poprzedzone rozpoznaniem indywidualnego wniosku osoby ubiegającej się o wsparcie i oceną spełnienia przez nią ustawowych oraz wykonawczych przesłanek jego uzyskania. Rozpoznanie wniosku prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia dotyczącego indywidualnej sytuacji prawnej konkretnego wnioskodawcy. Pozytywne rozpatrzenie wniosku otwiera drogę do zawarcia umowy, o której mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, natomiast negatywne rozpatrzenie wniosku definitywnie pozbawia wnioskodawcę możliwości uzyskania wnioskowanych środków. W konsekwencji należy uznać, że czynność organu polegająca na rozpatrzeniu wniosku i odmowie przyznania środków nie ma charakteru wyłącznie technicznego czy informacyjnego, lecz stanowi władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Okoliczność, że ustawodawca przewidział następnie zawarcie umowy ze starostą, nie zmienia charakteru prawnego poprzedzającego ją rozstrzygnięcia w przedmiocie spełnienia przesłanek przyznania środków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków PFRON stanowi w istocie decyzję administracyjną, niezależnie od tego, jak została nazwana przez organ. Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 2048/19, a także w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1151/19, oraz WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 988/21. Stanowisko to znajduje również oparcie w art. 66 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami tej ustawy stosuje się m.in. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca przewidział dla negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie jednorazowych środków PFRON inną formę władczego załatwienia sprawy, która wyłączałaby zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. Sam fakt, że organ przekazał skarżącemu swoje stanowisko w formie pisma określonego jako informacja, nie może prowadzić do pozbawienia skarżącego gwarancji procesowych związanych z rozstrzygnięciem jego indywidualnej sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze wynikające z art. 2 Konstytucji RP domniemanie rozstrzygania spraw indywidualnych przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują wyraźnie innej formy działania organu. W uchwale z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że domniemanie to wiąże się z konstytucyjnym prawem jednostki do odpowiedniej procedury, zapewniającej możliwość przedstawienia swoich racji, uzyskania uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz jego zakwestionowania w przewidzianym prawem trybie. W podobnym kierunku wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, wskazując na konieczność załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, jeżeli przepis prawa nie przewiduje wyraźnie innej formy ich załatwienia. W konsekwencji należy przyjąć, że przedmiotowe pismo PUP z dnia 21 lipca 2026 r., zawierające definitywne rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącemu jednorazowych środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., niezależnie od jego oznaczenia przez organ. Powyższe ustalenie nie oznacza jednak, że skarga wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie zaś do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro zatem pismo z dnia 21 lipca 2026 r. należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną wydaną w pierwszej instancji, skarżącemu przysługiwało w pierwszej kolejności odwołanie do właściwego organu wyższego stopnia. Dopiero po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia możliwe było wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wniósł odwołania od rozstrzygnięcia z dnia 21 lipca 2026 r., lecz pismem z dnia 28 lipca 2026 r. skierował bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na to rozstrzygnięcie. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do Sądu nie został wyczerpany administracyjny tok instancji. W tym miejscu należy odnieść się do podniesionej przez skarżącego okoliczności, że zaskarżone pismo nie zostało oznaczone jako decyzja administracyjna i nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Okoliczność ta nie może prowadzić do odmiennej oceny dopuszczalności skargi. Brak prawidłowego pouczenia o środku zaskarżenia nie powoduje bowiem, że skarga do sądu administracyjnego staje się dopuszczalna mimo niewyczerpania toku instancji. W konsekwencji Sąd nie może na obecnym etapie przystąpić do merytorycznej oceny zarzutów skargi dotyczących sposobu rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków PFRON, w tym zarzutów dotyczących rzetelności i wszechstronności dokonanej przez organ oceny materiału sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji wydanej w pierwszej instancji jest bowiem możliwa dopiero po wykorzystaniu przez stronę dostępnego środka zaskarżenia i wydaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Niewyczerpanie środków zaskarżenia stanowi przeszkodę procesową skutkującą niedopuszczalnością skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka przesłanka. Skarżący, zamiast wnieść odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia 21 lipca 2026 r. do właściwego organu wyższego stopnia, skierował skargę bezpośrednio do Sądu, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym. Na marginesie wskazać należy, że brak pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia może mieć znaczenie przy ocenie ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie wpływa natomiast na obowiązek zachowania zasady wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.