I SA/Rz 404/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędzia WSA Kazimierz Włoch / spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Zarządu Województwa [.] z dnia [.] maja 2017 r. nr [.] przedmiocie nieuwzględnienia protestu od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "..." oddala skargę. I SA/Rz 404/17 UZASADNIENIE M. O. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wprowadzenie na rynek nowych usług poprzez inwestycje w środki oraz wartości niematerialne i prawne w branży usług budowlanych", nr [...], w ramach naboru wniosków do Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje Bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP. W piśmie z dnia 25 października 2016 r. Urzędu Marszałkowskiego Województwa Nr [...], Skarżący został poinformowany, że jego wniosek, w wyniku oceny merytorycznej dokonanej przez Komisję Oceny Projektów został oceniony negatywnie na etapie oceny merytorycznej, gdyż nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych. Wobec powyższych z uwagi na treść § 5 ust. 4 pkt 4 Regulaminu konkursu, wniosek nie będzie podlegał ocenie jakościowej. Wniosek został oceniony negatywnie w zakresie kryterium V – Prawidłowość metodologiczna i rachunkowa biznesplanu oraz w zakresie kryterium VI - Poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu, a także w zakresie kryterium VIII - Zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lat lub 3 lata (w przypadku MSP) od zakończenia realizacji kryterium IX - Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu. Na powyższą ocenę projektu, Skarżący wniósł w wymaganym terminie Protest w zakresie wszystkich negatywnie ocenionych kryteriów. W zakresie kryterium V, Skarżący zarzucił, że eksperci pomimo wątpliwości i niejasności nie poprosili o uzupełnienia i wyjaśnienia danych, zwłaszcza że uchybienia miały charakter oczywistych omyłek pisarskich, na skutek czego nastąpiło naruszenie przepisów Regulamin konkursu. W załączniku do Protestu, Skarżący jak podaje sprostował przedmiotowe omyłki pisarskie. Odnośnie kryterium VIII Skarżący zarzucił, że wniosek został oceniony niezgodnie z Załącznikiem Nr 6 do Regulaminu konkursu - "Kryteria wyboru projektów wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych". Eksperci dokonali oceny nie wiadomo jakich kryteriów czyli uznaniowo i niemerytorycznie. Odnośnie kryterium VI Skarżący zarzucił, iż oceny dokonano niezgodnie z powyższym Załącznikiem Nr 6 do Regulaminu konkursu, że gdy wymagane będzie obliczenie wskaźników finansowych/ ekonomicznych sprawdzane będą m.in. realność i rzetelność przyjętych założeń oraz poprawność obliczeń". Wnioskodawca przyjął realne i rzetelne założenia, dokonał też poprawnych obliczeń, a popełnił jedynie uchybienia polegające na oczywistych omyłkach pisarskich, które były do poprawienia. Z tego względu zaskakujące jest stanowisko ekspertów, iż na podstawie omyłek pisarskich stwierdzili, że biznesplan zawiera błędy metodologiczne i rachunkowe. W zakresie kryterium IX, Skarżący podniósł, że zgodnie z dokumentem "Kryteria wyboru projektów", Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu oceniana jest na podstawie warunku "czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami finansowym umożliwiającymi realizacje projektu biorąc pod uwagę zaplanowany budżet oraz harmonogram jego realizacji" i nie ma wzmianki o innych czynnikach. Wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami finansowym umożliwiającymi realizacje projektu mając na względzie zaplanowany budżet i harmonogram jego realizacji, co potwierdza promesa pożyczkowa. Szczegółowe założenia do prognoz finansowych zawarte w biznesplanie w sposób syntetyczny i kompleksowy przedstawiają założenia ekonomiczne, finansowe i rynkowe projektu, co potwierdza spełnienie kryterium IX. Skarżący stwierdził, że firma pozostaje w dobrej kondycji finansowej, o czym świadczy wskaźnik płynności, który na przełomie lat 2013-2019 jest znacznie wyższy od minimalnego – co zobrazowano tabelką. Następnie Skarżący zarzucił, że wskaźniki: niski stan inwestycji krótkoterminowych, oraz niski wskaźnik środków pieniężnych wobec literatury fachowej nie oznacza, że przedsiębiorstwo ma problemy z płynnością. Natomiast analiza wskaźnika ogólnego zadłużenia w firmie Wnioskodawcy nie wzrośnie ponad 56% -co jest poziomem bezpiecznym. Analiza tych wskaźników wskazuje, że firma zapewni trwałość rezultatów projektu. Wbrew twierdzeniom ekspertów firma w 2015r. nie poniosła straty, poniosła ja w 2016r. ale były to związane z sezonowością działalności branży budowlanej. Eksperci powołują się na wysoki wskaźnik rotacji należności, jednak nie generuje to żadnego ryzyka ponieważ firma ma pokaźną bazę kapitału własnego oraz generuje zyski wystarczające do sfinansowania kredytu kupieckiego. Reasumując w Proteście podniesiono, że eksperci wykroczyli poza ramy ustawy wdrożeniowej. Ocena została przeprowadzona bez uwzględnienia realiów rynkowych oraz specyfiki branży. Uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa nie uwzględnił Protestu, z tym że w zakresie kryterium VIII, zmieniono ocenę na pozytywną, a odnośnie pozostałych zakwestionowanych kryteriów podtrzymano pierwotną ocenę. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016, poz. 217 z późn. zm.) - dalej: ustawa wdrożeniowa, Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny projektu, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej procedura odwoławcza ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. IZ RPO WP powołała Komisję Oceny Projektów (KOP), w skład której do oceny wniosku, w zakresie objętym protestem, wyznaczono dwóch ekspertów, którzy nie brali udziału we wcześniejszej ocenie. Eksperci zostali powołani z Wykazu kandydatów na ekspertów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2011 - 2020 (uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 26 stycznia 2016 r. nr 139/2973/16). Eksperci podnieśli w zakresie kryterium V, iż poprzednio ustanowieni eksperci słusznie stwierdzili brak wartości w pozycji Wynagrodzenia w części D-2 Biznes plan w 2014, podczas gdy wystąpił koszt w postaci ubezpieczeń społecznych i innych świadczeń. Ponadto pozycje kosztów B.I-B.VIII nie sumują się do kwoty kosztów operacyjnych (poz.B) dla 2014. Również rachunek zysków i strat (cześć D-2 Biznesplan) zawiera błędne wartość w pozycji I, przedstawione kwoty podatku dochodowego są wyższe od zysku, co jest nieprawdopodobne. Przedstawiony zysk netto dla wszystkich okresów bez I kwartału 2016r. nie wynika z kwot podatku dochodowego i zysku brutto. W pozycji D-3/F Biznesplan w rachunku przepływów środków pieniężnych stan środków powinien być taki sam na początek I kwartału 2016r. i na rok 2016. Wobec powyższych niespójności i błędów rachunkowych Biznesplan jest metodologicznie i rachunkowo niepoprawny. Wnioskodawca przedstawił analizę finansową stanowiącą część Biznesplanu, jednakże nie może być ona brana pod uwagę na etapie procedury odwoławczej. Wezwanie do złożenia wyjaśnień nie jest obligatoryjna i leży w gestii ekspertów. W zakresie kryterium VI, eksperci podtrzymując negatywną ocenę, podnieśli, że przedstawione w Kryterium niespójności w poszczególnych okresach sprawozdawczych, brak kosztów ubezpieczeń oraz błędy obliczeniowe wskazują na niepoprawność analizy finansowej. Z uwagi na uzyskane niespójności odnośnie okresów sprawozdawczych, brak kosztów wynagrodzeń i opisane wyżej błędy rachunkowe, nie można przyjąć, że przyjęte do analizy finansowej założenia są zgodne oraz poprawne pod względem metodologicznym i rachunkowym. W zakresie kryterium IX eksperci podnieśli, że Wnioskodawca miał obowiązek precyzyjnego wskazania pochodzenia środków umożliwiających prawidłową realizację całości inwestycji. Dołączone do Protestu dokumenty tj. analiza finansowa Biznesplanu i promesa finansowa nie mogą być brane na etapie procedury odwoławczej. Wnioskodawca ma problemy z odzyskiwaniem należności, o czym świadczy wysoki wskaźnik rotacji w ostatnich latach, sięgający nawet 300 dni. Wnioskodawca w bilansie wykazywał jako inwestycje krótkoterminowe niewielkie stany środków pieniężnych w stosunku do planowanych rozmiarów inwestycji. Wnioskodawca nie gwarantuje wykonalności finansowej projektu. Przyznano więc Skarżącemu, że gotówka nie jest miarą kondycji firmy w aspekcie płynności, bowiem za aktywa płynne uznaje się m.in. należności, które wykazuje w bilansie. Jednak biorąc pod uwagę wysokie wskaźniki rotacji należności, nie można traktować, że gotówka wyzwolona z należności miałaby finansować projekt. Wysoki wskaźnik rotacji należności jest objawem narastających problemów z odzyskiwaniem swoich należności od odbiorców, co stwarza zagrożenie dla utraty płynności finansowej. Na wyżej opisaną Uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2017 r. M. O. wniósł skargę do tut. Sądu, domagając się jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący w skardze przedstawił zarzuty zbieżne z podniesionymi w Proteście. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w zakresie braku rzetelności postępowania dotyczącego wyboru wniosków do dofinansowania, art. 37 ust. 2 w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów, art. 42 ust. 1 tej ustawy, odnośnie braku wezwania Skarżącego przez Organ do uzupełnienia braków formalnych lub oczywistych omyłek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, w tym przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, ustawodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez Instytucję Zarządzającą którą dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest Zarząd Województwa Podkarpackiego. Na podstawie art. 57 ustawy wdrożeniowej Zarząd Województwa rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie: - kryteria wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza; - zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny. Zgodnie z art 14 ust. 10 ustawy wdrożeniowej kryteria wyboru projektów zatwierdzane są przez Komitet Monitorujący. W niniejszej sprawie przez kryteria wyboru projektów o których mowa w art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej rozumie się "Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań RPO WP 2014-2020 - Zakres EFRR" przyjęte przez Komitet Monitorujący RPO WP 2014-2020 uchwałą Nr 20/111/2015 z dnia 13 października 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały nr 19/111/2015 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 z dnia 25 września 2015 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów wyboru projektów dla osi priorytetowych l-VI Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Postępowanie konkursowe prowadzone jest w oparciu o obowiązujące przepisy prawa polskiego i unijnego oraz: - Szczegóły Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 103/2270/15 z dnia 14 października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr 76/1709/15 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2015 r., - Regulamin konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie Nr 193/3926/16 z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 124/2732/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4,1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Kryteria wyboru projektów, o których mowa wyżej stanowią załącznik do Regulaminu konkursu oraz do uszczegółowienia i zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu ocena wniosków dokonywana jest w oparciu o nie. Eksperci zostali powołani zgodnie z obowiązującą procedurą z Wykazu kandydatów na ekspertów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2016 r. nr 139/2973/16. Przeprowadzili ponowną weryfikację wniosku w zakresie oprotestowanych kryteriów i potwierdzili ocenę dokonaną przez pierwszych biegłych za wyjątkiem kryterium VIII. Postępowanie konkursowe prowadzone było w oparciu o Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WP, właściwe wytyczne horyzontalne i programowe w rozumieniu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016, poz. 217 ze zm.) zwanej ustawą wdrożeniową. Ogłoszenie o naborze wniosków o dofinansowanie w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4. Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 zostało umieszczone na stronie IZ RPO WP w dniu 17 grudnia 2015 r. Od tej daty wszystkim zainteresowanym udziałem w konkursie IZ RPO WP zapewniła równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, czym wypełniła swój obowiązek wynikający z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Odnośnie zarzutu przeprowadzenia oceny bez zachowania zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności oceny na wstępie zaznaczyć należy, że organizację, tryb, zadania oraz zasady pracy Komisji oceny projektów (zwanej dalej KOP), w tym szczegółowe obowiązki ekspertów oceniających wnioski pod kątem spełniania kryteriów na etapie oceny merytorycznej, określa Regulamin Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej wnioski o dofinansowanie w ramach EFRR RPO WP 2014-2020 w zakresie osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka (dalej: Regulamin KOP). Obowiązek określenia tego regulaminu wynika wprost z art. 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. Regulamin Prac Komisji Oceny Projektów jest ogólnie dostępny na urzędowej stronie internetowej. Regulamin ten jest załącznikiem do Instrukcji wykonawczej IZ RPO WP na lata 2014-2020 przyjmowanej uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego (uchwała ZWP nr 205/4117/16 z dnia 16 sierpnia 2016r.) Oceny spełnienia każdego kryterium dokonało dwóch ekspertów (para oceniająca). Ocena każdego z ekspertów dokonana została w sposób niezależny, jako ocena własna danego eksperta. Zgodnie z Regulaminem KOP (rozdział VI, pkt 13) każdy z ekspertów w ramach pary oceniającej dokonał własnej oceny danego projektu przy wykorzystaniu Karty oceny merytorycznej, stanowiącej załącznik Regulaminu konkursu. Jednocześnie Regulamin KOP w tym samym przepisie stanowi, że "w trakcie posiedzeń oceniający wymieniają się między sobą informacjami". Dodatkowo Regulamin KOP (rozdział VI, pkt 14.) wprowadził zasadę, zgodnie z którą oceniający mieli możliwość - bez uszczerbku dla zasady zachowania samodzielności dokonywanej oceny - konsultowania oceny w ramach pary oceniającej. Wobec czego zbliżone, czy miejscami tożsame uzasadnienia oceny nie mogą przesądzać o dokonaniu tej oceny w sposób nieprawidłowy, skoro oceny te nie były przeprowadzane w izolacji od siebie, a eksperci mieli możliwość konsultowania ze sobą oceny problematycznych obszarów. Każdy z ekspertów wypełnił i następnie podpisał odrębną kartę oceny merytorycznej, a zawartego w tej karcie uzasadnienia oceny danego kryterium nie sposób traktować inaczej, jak jego własnej. Prawidłowość przeprowadzania tej oceny potwierdzona została na etapie protestu przez kolejną parę ekspertów, którzy po szczegółowym zapoznaniu się z treścią protestu, w tym z zarzutami dotyczącymi rzetelności przeprowadzenia oceny pierwotnej, ocenili kwestionowany zakres (kryteria) V, VI oraz IX z takim samym wynikiem, z jakim zakończyła się ocena pierwotna jedynie w kryterium nr VIII eksperci zmienili ocenę na pozytywną. Ostatecznie jednak to Zarząd Województwa rozpatrzył Protest i ocenił spełnienie kryteriów merytorycznych przez Wnioskodawcę. Zadbano natomiast o powołanie na etapie procedury odwoławczej ekspertów z odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Odnośnie zarzutów dotyczących braku wezwania do wyjaśnień w trybie § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu, IZ RPO WP stwierdza, że nie znajduje on podstaw w ustalonym stanie faktycznym oraz zasadach wynikających z Regulaminu konkursu. Zastosowanie niniejszego trybu ograniczono tylko i wyłącznie do przypadków, w których na podstawie przedstawionych przez Wnioskodawcę informacji nie można było jednoznacznie ocenić danego kryterium. W sytuacji, gdy przedstawione informacje nie pozostawiały wątpliwości co do braku spełniania danego kryterium, wezwanie w tym zakresie, przy tak skonstruowanym przepisie, nie mogło mieć miejsca. Ponadto powoływanie się przez Wnioskodawcę na dodatkowe dokumenty załączone do protestu, nie mogły zostać wzięte pod uwagę, bowiem etap procedury odwoławczej nie służy uzupełnianiu dokumentacji aplikacyjnej. Jeśli więc brak jakiegoś dokumentu lub brak informacji, które wynikały z dokumentu przedstawionego IZ RPO WP dopiero na etapie protestu, były przyczyną (choćby pośrednią) pierwotnej negatywnej oceny wniosku (czy też danego kryterium) to nie można było tego braku pierwotnego uzupełnić na etapie odwołania, stanowiłoby to bowiem złamanie zasady jednokrotności poprawy wniosku na danym etapie oceny i równego traktowania Wnioskodawców. Eksperci wykazali, że Biznesplan zawierał nie tylko błędy rachunkowe, których była znana ilość, ale także niespójności. Eksperci w sposób szczegółowy odnieśli się do zarzutów postawionych w Proteście w tym do przedstawionych tam wskaźników odnośnie kondycji finansowej firmy. Odnośnie zarzutu naruszenia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) należy stwierdzić, iż zgodnie z ustawą wdrożeniową tak do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy wdrożeniowej (art. 50 tejże ustawy), jak i do procedury odwoławczej (art. 67 ustawy wdrożeniowej) nie stosuje się przepisów k.p.a. z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zarzuty zawarte w skardze nie dotyczą zakresu k.p.a. stosowanego do ww. procedury (wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów), uznać zatem należy, że w świetle niestosowania na etapie procedury odwoławczej zapisów k.p.a., są one bezpodstawne. Z tych przyczyn ponieważ organ nie naruszył prawa, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.