I SA/Rz 412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska NSA Jacek Surmacz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, I SA/Rz 412/10 UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku M. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, wynoszących wraz z odsetkami 14 715,19 zł oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 99,36 zł. 2. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 26 października 2009 r. M. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwanego dalej: ZUS - o umorzenie jego zadłużenia wobec ZUS, gdyż znajduje się on na granicy bankructwa. Podkreślił też, że jego zadłużenie wynikało z jego niewiedzy, ale także z winy ZUS Inspektorat [...], który dwukrotnie wydał zaświadczenia o niezaleganiu przez skarżącego z płatnością składek, a które to zaświadczenia były potrzebne do uzyskania kredytu. Obecnie zaś, ze względu na trudną sytuację ekonomiczną, jest zmuszony zwolnić dwóch pracowników, którzy są jedynymi żywicielami rodzin. Wnioskodawca przedłożył jednocześnie dwa zaświadczenia, wydane przez ZUS Inspektorat [...]: 1) z dnia 9 grudnia 2005 r. i 22 sierpnia 2007 r. stwierdzające odpowiednio, że nie zalega w opłacaniu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, 2) ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 3. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], ZUS odmówił umorzenia M. C. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2000 r. do lutego 2001 r., kwiecień 2001 r., maj 2001 r., styczeń 2007 r., marzec 2007 r., kwiecień 2007 r., od lutego 2008 r. do maja 2008 r., lipiec 2008 r. i sierpień 2008 r. w łącznej wysokości 14 715,19 zł oraz zaległości w opłacaniu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj, lipiec i sierpień 2008 r. w łącznej kwocie 99,36 zł. Organ ustalił, że wnioskodawca jest aktualnie zatrudniony w wymiarze ½ etatu w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w D. i w wymiarze ⅛ etatu w F.H.U.P. "P.", ponadto prowadzi działalność gospodarczą - pośrednictwo ubezpieczeniowe (Pośrednictwo Ubezpieczeniowe "M."), natomiast jego żona prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą – Biuro Turystyczne "A". Obydwoje są współwłaścicielami nieruchomości, z której ZUS może prowadzić egzekucję. W tym stanie faktycznym nie ma podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych). Art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a przepis art. 28 ust. 3 b powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera delegację ustawową, dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia przypadków, w których to umorzenie może nastąpić. W wykonaniu przedmiotowej delegacji Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, ze zm. zwane dalej: rozporządzeniem z 2003 r.), określając przypadki kiedy ZUS może umorzyć zaległości w płatności składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z brzmieniem § 3 tego rozporządzenia umorzenie takie może nastąpić, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, gdy zobowiązany poniósł straty materialne związane z klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem, w efekcie czego mógłby zostać pozbawiony możliwości dalszego prowadzenia działalności, albo też w związku z przewlekłą chorobą zobowiązanego lub koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, zostałby on pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie składek. Mając na uwadze brzmienie zacytowanego przepisu rozporządzenia organ stwierdził, że skoro wnioskodawca nie przedłożył dokumentacji lekarskiej, świadczącej o braku możliwości kontynuowania pracy zarobkowej, ani innych dowodów świadczących o wystąpieniu innego zdarzenia losowego, brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r. ZUS podkreślił jednocześnie, że powołane regulacje nie nakazują organowi wydającemu decyzję umorzenia należności, gdy zaistniały wymienione w nich przesłanki, a jedynie umożliwiają, w granicach uznania administracyjnego, podjęcie korzystnej dla zobowiązanego decyzji, w sytuacji, w której organ uzna, że podjęcie takiego rozstrzygnięcia jest uzasadnione i nie jest sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. Jest to konstrukcja tzw. uznania administracyjnego. 4. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS wniósł M. C. , domagając się umorzenia jego zaległości i zwrotu już wpłaconych kwot. Zarzucił on, że decyzja ZUS została wydana bez wskazania podstaw merytorycznych i winna skutkować całkowitym umorzeniem, gdyż w sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie i dlatego też decyzja o odmowie umorzenia nie znajduje umocowania prawnego. 5. Prezes ZUS, decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podkreślono, że wnioskodawca osiąga dochody w wysokości 2 488 zł netto, a jego małżonka 711 zł netto. Nie korzysta z pomocy społecznej. Jest przy tym współwłaścicielem nieruchomości, z której można dochodzić zaspokojenia zobowiązania wnioskodawcy wobec ZUS, dlatego też nie ma podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości składkowych). Brak jest również podstaw do umorzenia zaległości wnioskodawcy na podstawie art. 28 ust. 3 a i ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia z 2003 r., ponieważ nie przedłożył on dokumentacji medycznej, która stwierdzałaby wystąpienie po jego stronie przeciwwskazań do kontynuowania pracy zarobkowej. Nie przedłożył także żadnych innych dokumentów potwierdzających wystąpienie innego zdarzenia o charakterze losowym. W kwestii podnoszonego zarzutu odnośnie wydawanych zaświadczeń o niezaleganiu w płatności składek organ podkreślił, że zaświadczenia te zostały wydane w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę, niezgodne ze stanem faktycznym dokumenty rozliczeniowe. 6. Skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. C. , domagając się jej uchylenia i stwierdzenia niezgodności z prawem. Zarzucił on temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, że w przedmiocie zaległości, o których umorzenie wnosi, nigdy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, nigdy też nie wydano decyzji w przedmiocie ich ustalenia, jak również związanych z tym odsetek, do czego obligują organ obowiązujące przepisy. Skarżący zaznaczył również, że został wprowadzony w błąd przez Kierownika Inspektoratu ZUS [...], w efekcie czego zawarł on umowę z 6 marca 2009 r. w przedmiocie rozłożenia na raty zaległości w płatności składek na ubezpieczenia społeczne. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w decyzji organu II instancji, odnośnie zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek skarżący podkreślił, że podważenie przez ZUS ważności wydawanych przez siebie zaświadczeń, winno skutkowania zawiadomieniem prokuratury, gdyż mamy w tym wypadku do czynienia z urzędowym poświadczeniem nieprawdy. W uzasadnieniu skargi M. C. podniósł także, że w dniu 25 listopada 2009 r. wniósł pismo wraz z załącznikami, wśród których znajdowało się orzeczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II FSK 333/08), dotyczące przedawnienia zaległości wobec ZUS. Zostało ono przedłożone organowi, gdyż skarżący domagał się oceny administracyjno-prawnej jego sytuacji w tym kontekście. Jednakże obie decyzje, wydane w toku postępowania, w ogóle nie odnoszą się do tej kwestii, tj. instytucji przedawnienia. W żadnej z decyzji nie odniesiono się do kwestii przedmiotu umorzenia i potencjalnego zwrotu wraz z odsetkami w sytuacji, w której wpłaty były przypisane konkretnym wpłatom i naliczeniom odsetkowym. 7. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), gdyż mając na uwadze treść skargi należy w jego ocenie stwierdzić, że skarżący kwestionuje jedynie zasadność ustalonych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, rozstrzyganie których to spraw należy do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Nie kwestionuje zaś dokonanej oceny w zakresie przesłanek umorzenia. 8. W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2010 r. skarżący podniósł dodatkowo, że ZUS pominął w decyzji okoliczności powstania ewentualnie należnych składek i wynikających z tego konsekwencji. Podkreślił również, że cały czas regulował należne składki, a wobec faktu wydania zaświadczeń o niezaleganiu w ich płatności nie sposób mówić o jego winie, a wobec tego naliczanie odsetek za zwłokę jest niedopuszczalne. Zarzucił również nieustosunkowanie się, mimo podnoszonego zarzutu, do kwestii przedawnienia i brak wydania decyzji ustalającej wysokość zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: 9. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze brzmienie powyższych regulacji, na wstępnie niniejszych rozważań, należy zaznaczyć iż dokonując kontroli aktu lub czynności z zakresu administracji Sąd ocenia je jedynie pod względem legalności, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania konkretnych spraw. Jego kompetencja, co do zasady, ogranicza się jedynie do wydawania rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym, w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności, w sytuacji stwierdzenia uchybień przepisom prawa materialnego, czy też regulacjom proceduralnym. Sąd nie może natomiast wkraczać w kompetencje konkretnych organów administracji, do których właściwości należy załatwianie danej indywidualnej sprawy. Sąd nie może organów administracji publicznej zastępować w procesie stosowania prawa. 10. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład (ZUS), z uwzględnieniem ust. 2-4. Jak stanowi ust. 2 powołanego wyżej art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Definicję legalną nieściągalności, obowiązującą na gruncie przepisów tej ustawy, zawarto w ust. 3 art. 28. Abstrahując od szczegółowo określonego kontekstu sytuacyjnego, sprecyzowanego w tym przepisie, należy stwierdzić, iż nieściągalność wiąże się generalnie z brakiem majątku u dłużnika. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności art. 28 ust. 3 a tego aktu, dają jednakże możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w sytuacjach, w których nie stwierdzono ich nieściągalności. Szczegółowe zasady tego umarzania zostały uregulowane w rozporządzeniu z 2003 r., wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia z 2003 r. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków przewidzianych w jego treści daje ZUS jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało, z woli normodawcy, w gestii uznania organu. Tak więc, nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu z 2003 r., organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości, a po stronie dłużnika nie powstaje odpowiadające temu roszczenie. Działa on tym samym w granicach uznania administracyjnego, w zakres którego nie może wkraczać również sąd administracyjny, rozpoznający skargę na akt lub czynność, wydany lub podjęty w jego zakresie. Nie oznacza to jednak dowolności w postępowaniu administracyjnym i procesie decyzyjnym. 11. Uwzględnienie jednakże wniosku o zwolnienie, podjęte w granicach tegoż uznania administracyjnego, wymaga poczynienia ze strony ZUS odpowiednich ustaleń, odnośnie sytuacji wnioskodawcy, tzn. w kierunku ustalenia całkowitej nieściągalności zaległości lub trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, w efekcie której nie jest on w stanie uregulować swoich zobowiązań wobec ZUS. Tak samo w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie, z zachowaniem reguł nim rządzących, a wynikających z regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego w tym postępowaniu z mocy art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak to już wyżej zasygnalizowano, o ile Sąd nie jest władny wkraczać w zakres uznania administracyjnego, oceniając zasadność wydanej w jego ramach decyzji, to jego kompetencja w tego typu sprawach obejmuje już ocenę legalności przeprowadzonego postępowania, pod kątem zachowania wymogów proceduralnych, między innymi w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z brzmienia art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich działań, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, między innymi poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. 12. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zarówno ZUS, jak i Prezes ZUS nie przeprowadził postępowania w sposób należyty, nie wyjaśniając wszelkich aspektów sprawy, nie odnosząc się także do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, na kolejnych etapach postępowania. Skarżący zarzucił bowiem organom między innymi brak wydania decyzji określającej wysokość jego zaległości, zaznaczając przy tym, że część z nich uległa już przedawnieniu. Tymczasem w obu decyzjach brak jest odniesienia do tych okoliczności, a tym samym wyjaśnienia ewentualnego wpływu tej sytuacji na rozstrzygnięcie sprawy o umorzenie zaległości składkowych Podobnie jest w przypadku podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących zawarcia umowy o rozłożenie na raty zaległości wobec ZUS, jej zakresu przedmiotowego, jak również wszelkich kwestii, związanych z jej zawarciem. Ta okoliczność również została pominięta w rozważaniach zawartych w uzasadnieniach obydwu decyzji, zarówno ZUS jak i Prezesa ZUS. Tymczasem, mając na uwadze to, że kwestie te dotyczą zagadnień nie objętych bezpośrednio zakresem przedmiotowym sprawy o umorzenie zaległości, nie sposób jednak nie zauważyć, że nie może dojść do zrealizowania w tym postępowaniu zasady prawdy obiektywnej bez precyzyjnego określenia wysokości zadłużenia skarżącego wobec ZUS. Wynika to przede wszystkim z faktu, że bez tego nie można precyzyjne określić zakresu przedmiotowego postępowania. Tymczasem organy w niniejszej sprawie, wskazały co prawda w wydanych decyzjach wysokość zaległości skarżącego wobec Zakładu, jednakże nieustosunkowując się do zarzutów wnioskodawcy (skarżącego) w tym zakresie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym miejscu podkreślić także należy, że takie postępowanie organów, uchybiające zasadzie prawdy obiektywnej, stoi również w sprzeczności, z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do ich działania. 13. W kontekście zarzutów dotyczących prawidłowego określenia wysokości zaległości skarżącego wobec ZUS, zasadne są również zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia znaczenia wydawanych przez ZUS zaświadczeń o braku zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, z 2005 r. i 2007 r. Organ ograniczył się bowiem jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że zostały one wydane na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego, które nie były zgodne ze stanem faktycznym. Tymczasem, mając na uwadze między innymi brzmienie art. 50 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, powołanego w zaświadczeniach z 2005 r. i 2007 r., jako podstawy ich wydania, takie tłumaczenie organów nie jest wystarczające, gdyż nie wyjaśnia znaczenia faktu wydania wyżej wymienionych zaświadczeń, w kontekście postępowania o umorzenie zaległości w opłacaniu składek. 14. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS winien zatem precyzyjnie ustalić wysokość zadłużenia skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozważywszy wszystkie zarzuty podnoszone przez skarżącego w tej kwestii. Winien także w sposób jasny i wyczerpujący uzasadnić swoje stanowisko. 15. Odnosząc się zaś do wniosku Prezesa ZUS, sformułowanego w odpowiedzi na skargę, o odrzucenie skargi, należy stwierdzić, w oparciu o przytoczona powyżej argumentację, że jest bezzasadny, gdyż skarga M. C. została wniesiona na decyzję Prezesa ZUS, w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w płatności składek, której rozpoznanie mieści się w kognicji Sądu, a podniesione przez skarżącego zarzuty – jak wyżej wskazano - stanowiły o niedostatkach postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 16. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję ZUS stwierdzając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.