I SA/Rz 415/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie NSA Jacek Surmacz / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lipca 2013r. sprawy ze skargi P.P.U.H. "A" sp. z o.o. w R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - oddala skargę- Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek PPHU "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. – zwanej dalej Spółką, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia Spółce odsetek za zwłokę z tytułu zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. Spółka zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty należności z tytułu składek stanowiących pomoc de minimis za okres od lipca 2011 r. do września 2012 r. w kwocie 83 227,48 zł, a także umorzenie lub też zawieszenie naliczania odsetek od tych zaległości. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że prowadziła działalność w zakresie robót budowlanych, działając jako podwykonawca kontrahentów na terenie Belgii, w zakresie usług ogólnobudowlanych. Jej problemy zaczęły się w grudniu 2011 r., kiedy to Sąd Gospodarczy w M. ogłosił upadłość jej kontrahenta, w stosunku do którego posiadała ona wierzytelności na kwotę 43 788,63 EURO. Oprócz tego, drugi kontrahent Spółki, w III kwartale 2012 r., nie uregulował swoich zobowiązań względem niej, a kolejni kontrahenci, mimo podpisanych kontraktów, wycofali się z zawartych wcześniej umów, w związku z czym Spółka poniosła straty, których wartość oszacowała na kwotę 1 000 000 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], odmówił Spółce umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek: • finansowanych przez płatnika w kwocie 12 675, naliczonych na dzień złożenia wniosku, tj. 7 listopada 2012 r., przypadających od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za grudzień 2007 r., luty 2008r., kwiecień 2008 r., maj 2008 r., wrzesień 2008 r., listopad 2008 r., okres od czerwca do listopada 2012 r., w kwocie 118 933,72 zł, oraz w kwocie 1 201 zł naliczonych na dzień złożenia wniosku, tj. 7 listopada 2012r. przypadających od należności z tytułu składek na FPiFGŚP za wrzesień 2010 r., lipiec 2011 r., okres od września 2011 r. do listopada 2012 r., wynoszących 13 835,03 zł, • finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie 10 990 zł, naliczonych na dzień złożenia wniosku, tj. 7 listopada 2012 r., przypadających od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za grudzień 2007r., luty 2008 r., kwiecień 2008 r., maj 2008 r., wrzesień 2008 r., listopad 2008 r., okres od czerwca 2011 r. do listopada 2012 r. w kwocie 100 877,65 zł, a także w kwocie 5 758 zł, naliczonych na dzień złożenia wniosku, tj. 7 listopada 2012 r., przypadających od należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2011 r. do listopada 2012 r., w kwocie 56 381,94 zł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w okresie objętym wnioskiem nastąpiło pogorszenie sytuacji finansowej Spółki, jednakże aktualnie nie występuje zagrożenie kontynuacji jej działalności, a tym bardziej jej likwidacji. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast definicję owej nieściągalności zamieszczono w art. 28 ust 3 powołanej wyżej ustawy. W ocenie organu żadna z opisanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sytuacji nie występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż Spółka cały czas prowadzi działalność gospodarczą i nie jest objęta postępowaniem upadłościowym, posiada przy tym ruchomości, a wobec niej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności odsetek, a następnie ich umorzenia. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania jest między innymi umorzenie odsetek od składek finansowanych przez samych ubezpieczonych, które w części są odprowadzane do wybranych przez nich funduszy emerytalnych, zatem umorzenie przedmiotowych odsetek wiązałoby się z naruszeniem ważnego interesu obywateli. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem Spółka zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że kwestionowana przez nią decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77, a także art., 107 K.p.a. Spółka zarzuciła organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w oparciu o analizę wskaźnikową, sprzeczną z wnioskami końcowymi (stwierdzenie braku zagrożenia kontynuacji działalności przy równoczesnym wskazaniu braku dywersyfikacji działalności firmy), błędne ustalenie stanu majątkowego Spółki, uwzględniającego po stronie aktywów majątku, którego Spółka nie posiadała, na skutek zagarnięcia mienia przez osoby trzecie lub całkowitej dekapitalizacji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] stycznia 2013 r., odmawiającą umorzenia odsetek. Uzasadniając wydaną decyzję organ stwierdził, że na dzień 16 listopada 2012 r. Spółka nie posiadała zaległości podatkowych, jeżeli zaś chodzi o jej kondycję finansową to największe straty na prowadzonej działalności poniosła ona w 2010 r. (99 836,89 zł), natomiast lata 2009 i 2011 zamknęła zyskiem w wysokości odpowiednio 20 199,30 zł i 153 037,46 zł. Stratą zamknął się także III kwartał 2012 r., która wyniosła w tym okresie 266 145,82 zł, co mogło być spowodowane ogłoszeniem upadłości przez jednego z jej kontrahentów oraz wycofaniem się kolejnych. Pomimo jednak pogorszenia się sytuacji finansowej Spółki – co jest przyczyną opóźnienia w bieżącym regulowaniu zobowiązań – nie występuje zagrożenie zaprzestania prowadzenia przez Spółkę działalności, a tym samym jej likwidacji. Organ podkreślił ponadto, że powstałe zaległości w regulowaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie wynikają z przyczyn niezależnych od płatnika, w tej więc sytuacji niezasadnym byłoby czynienie z instytucji umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty zaległości. Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien zdawać sobie sprawę, że jest odpowiedzialny za prawidłowość składanych dokumentów rozliczeniowych i zapłatę należnych składek. Ustosunkowując się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów organ stwierdził, że Spółka została poinformowana o prawie wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z prawa tego Spółka skorzystała, pomimo to nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego ani nie przedstawiono żadnych nowych dowodów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oceniając ponownie zasadność wniosku Spółki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że umorzeniu odsetek stoi na przeszkodzie niemożność stwierdzenia jej niewypłacalności, a oprócz tego umorzenie tych należności odbyłoby się ze szkodą dla interesów poszczególnych ubezpieczonych, poprzez uszczuplenie stanu ich kont emerytalnych. Skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wniosła Spółka, domagając się jej uchylenia lub też skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., gdyż jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem ustaleń faktycznych, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydana też została bez skorzystania z będących w dyspozycji organu środków kontroli. Oprócz tego, zdaniem skarżącej, kwestionowana przez nią decyzja oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych, poczynionych w oparciu o analizę wskaźnikową, sprzeczną z wnioskami końcowymi (stwierdzenie braku zagrożenia kontynuacji działalności przy równoczesnym wskazaniu braku dywersyfikacji działalności firmy), jak również błędne ustalenie stanu majątkowego Spółki, uwzględniającego po stronie aktywów majątku, którego Spółka nie posiadała, na skutek zagarnięcia mienia przez osoby trzecie lub całkowitej dekapitalizacji. Skarżąca podniosła również, że organ nie dokonał oceny możliwości ściągnięcia przez Spółkę należności od jej kontrahentów. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) przepisy ostatnio powołanej ustawy normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi, na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd przytoczył powyższe uregulowania dla wyjaśnienia i podkreślenia, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do rozpatrywania i rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych, a więc nie ma kompetencji przynależnych właściwemu organowi administracji publicznej (lub wykonującego funkcję organu administracji publicznej) do rozstrzygania spraw administracyjnych. Sąd podkreśla kompetencje sądu administracyjnego albowiem oczekiwanie przez Skarżącą, aby to sąd dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów w aspekcie zasadności złożonego wniosku o umorzenie odsetek nie może osiągnąć oczekiwanego przez autora takich żądań skutków prawnych. Jak wynika z wyżej wskazanych uregulowań ustawowych, normujących kompetencje sądów administracyjnych i postępowanie przed tymi sądami, sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, obejmując tą kontrolą nie tylko zaskarżony akt, ale również postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu, w tym przeprowadzone postępowanie dowodowe. Z tej ostatniej konstatacji, znajdującej podstawę w przepisach rangi ustawowej, wynika również że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym mającym znaczenie w toku postępowania sądowo-administracyjnego, gdyż zawiera stanowisko strony przeciwnej do strony skarżącej odnośnie wniesionej skargi i podlega w związku z tym rozważeniu przez sąd, ale w żadnej mierze pismo to nie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu aktu zaskarżonego do sądu. Odpowiedź na skargę ma to znaczenie, że stanowi jeden z elementów podlegających analizie w związku z przeprowadzaną kontrolą sądowoadministracyjną. W końcu wyjaśnić należy, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, co do zasady, bierze pod uwagę stan prawa i stan faktów z czasu rozstrzygnięcia administracyjnego, przy czym zauważyć należy, że w wypadku rozpatrywania wniosków o, szeroko rzecz ujmując, ulgi w zakresie należności publicznoprawnych, organ rozpatrując sprawę ustala stan faktyczny na dzień złożenia wniosku przez zobowiązanego. Wyjątkowo tylko bierze pod uwagę zmianę okoliczności faktycznych. Korelujące z tą zasadą jest ugruntowane zapatrywanie prezentowane w doktrynie, literaturze przedmiotu i w judykaturze, że odmowa uwzględnienia takiego wniosku nie rodzi powagi "rzeczy osądzonej" i zobowiązany ma możliwość składania kolejnych wniosków, zwłaszcza jeżeli stan faktów i okoliczności uległ zmianie. Ta ostatnia uwaga jest o tyle istotna, że jak wynika z treści protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2013r. strona skarżąca zwraca uwagę na stale pogarszającą się sytuację finansową skarżącej Spółki, w tym również potencjalne pogorszenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 ust. 2 stanowi zaś, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 3 a dotyczy zaległości osób będących jednocześnie płatnikami, z tego też względu wyjątek ten nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie). Z całkowitą nieściągalnością należności składkowych, w tym również odsetek, co wynika z art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mamy do czynienia, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sytuacji, w której dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów kwestia umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek od tych zaległości - z woli ustawodawcy - pozostawiona została uznaniu organu administracyjnego – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zakres przedmiotowego uznania nie jest jednak nieograniczony, gdyż organ nie posiada w tym zakresie pełnej swobody. Wiąże się to bowiem przede wszystkim z tym, że jest on władny uwzględnić wniosek o umorzenie należności składkowych jedynie w sytuacji stwierdzenia niewypłacalności ubiegającego się o nie podmiotu, szczegółowo zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jeżeli natomiast takowa niewypłacalność, odpowiadająca definicji legalnej takiego stanu rzeczy, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, nie zostanie stwierdzona, wydanie decyzji umarzającej jest niedopuszczalne. W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stwierdził, że Spółka jest niewypłacalna, w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż nie zaprzestała ona prowadzenia działalności, nie ogłoszono jej upadłości i takie postępowanie nie było w stosunku do niej prowadzone, poza tym posiada ona majątek w postaci ruchomości. Spółka kwestionuje, że organ dokonując oceny sytuacji finansowej Spółki dokonał analizy wskaźnikowej, która to metoda jest anachroniczna z punktu widzenia ekonomii, z tym jednak, że ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego, nie wskazała konkretnych zarzutów, które mogłyby zdyskredytować dokonaną przez organ analizę finansową. Organ, co Sąd podkreśla, umożliwiał Spółce aktywny udział w całym postępowaniu, z czego korzystała. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 18 marca 2013r. Prezes Zarządu Spółki, uprawniony do jednoosobowego jej reprezentowania, zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją i podtrzymał zarzuty i wnioski "z 14 lutego 2013r.", dotyczące w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Zobowiązał się dostarczyć szczegółowe uzasadnienie podnoszonych zarzutów. W tym samym dniu złożył pismo, w którym w obszernych wywodach przedstawiono uregulowania k.p.a. z fragmentami uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, komentarzy, dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, zastosowania zasad podstawowych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego ale analiza tego pisma, jak również uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi pozwala stwierdzić, że poza gołosłownym dyskredytowaniem dokonanej analizy finansowej przez organ Spółka nie podniosła żadnych konkretnych zarzutów, które mogłyby wykazać niewłaściwość czy dowolność dokonanej przez organ analizy. Sugerowanie przez Spółkę, że w tym zakresie mamy do czynienia z sytuacją wymagającą wiadomości specjalnych, a więc skorzystania z opinii biegłego również nie może być zaaprobowane przez Sąd, gdyż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. uprawnia do stwierdzenia, że organ kompleksowo ocenił stan majątkowo-finansowy Spółki. Sąd zauważa również, że Spółka z o.o. jako osoba prawna o określonej strukturze jest traktowana w obrocie prawnym jako podmiot, od którego można i należy oczekiwać pewnej świadomości i znajomości prawa i o ile, od osoby fizycznej, niemającej kontaktu z prawem, nie można oczekiwać formułowania konkretnych zarzutów, to od Spółki z o.o. należy oczekiwać, że złoży konkretne zarzuty czy zastrzeżenia odnośnie dowodów czy dokonanych analiz przez organ. Również za bezpodstawny należy uznać zarzut, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób zupełny. Na rozprawie w dniu 25 lipca 2013r. pełnomocnik skarżącej Spółki dyskredytując zupełność postępowania dowodowego w zakresie sprawozdania finansowego Spółki za 2012r. przyznał, że sprawozdanie to obecnie dopiero jest na ukończeniu. Również powoływanie się przez Spółkę na trwające postępowania sądowe poza Polską nie może zmienić wyników dokonanej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia za prawidłowe, a podniesione przez stronę skarżącą zarzuty za niezasadne. Spółka kwestionuje bowiem ustalenia organu podnosząc zarzuty dotyczące, co do zasady, swojej kondycji finansowej, perspektyw na przyszłość, jak również zgromadzonych aktywów, jednakże przedmiotowe okoliczności pozostają bez wpływu na aktualną ocenę zaistnienia ustawowo zdefiniowanej niewypłacalności. W trakcie postępowania administracyjnego, którego legalność była przedmiotem kontroli Sądu, Spółka nie była podmiotem niewypłacalnym, w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co zostało obiektywnie stwierdzone, a przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych w tym zakresie, takich jak sugerowana przez skarżącą kontrola w Spółce czy też precyzyjne określenie jej aktywów i sytuacji na rynku budowlanym, nie było konieczne. Nie zmieniłoby to bowiem oceny co do jej niewypłacalności. Przesądzenie kwestii niewystąpienia przesłanki niewypłacalności Spółki wyklucza możliwość uwzględnienia przez organ wniosku Spółki o umorzenie odsetek od zaległości w opłacaniu składek, co oznacza, że w niniejszej sprawie organ był zobligowany do wydania decyzji o odmowie umorzenia tych należności. Tak więc zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z prawem. Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy dodać, że wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzja była w istocie, w tym konkretnym przypadku decyzją związaną (z ustalonym stanem faktycznym), tym samym nie była efektem uznaniowego działania ze strony organu. Z tego też względu zarzut skarżącej, co do wykroczenia przez organ poza granice uznania administracyjnego, należy uznać za bezprzedmiotowy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.