I SA/Rz 428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz Sędziowie Asesor Małgorzata Niedobylska NSA Bożena Wieczorska /spr./ Protokolant sek.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 17 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Województwa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 oraz załącznika do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] 1) uchyla zaskarżoną uchwałę 2) stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Województwa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 428/06 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006r. (nr [...] ) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 1 oraz załącznika do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2006r. (nr [...]) dotyczących określenia limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne jako podjętych z naruszeniem art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśniono, że Sejmik Województwa w/w uchwała z dnia [...] lutego 2006r. (nr [...] ) dokonał zmian w budżecie Województwa na 2006r. Badając przedmiotową uchwałę Kolegium RIO najpierw w uchwale z dnia [...] marca 2006r. wskazało: 1) nieprawidłowość stanowiącą istotne naruszenie prawa, a polegającą na określeniu w załączniku nr 5a do uchwały budżetowej limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne i 2) sposób naprawienia stwierdzonej nieprawidłowości poprzez wyeliminowanie § 1 oraz załącznika 5a do uchwały budżetowej na 2006r. w terminie do dnia 3 kwietnia 2006r., a następnie – ponieważ w zakreślonym terminie Sejmik Województwa nie usunął w/w nieprawidłowości – Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały budżetowej w zakwestionowanej części. Uznawało bowiem, że Sejmik Województwa podejmując uchwałę w sprawie wprowadzenia załącznika Nr 5a, dotyczącego limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, w którym wskazał wysokość wydatków na określone zadania inwestycyjne: 1. w roku budżetowym, 2. w roku budżetowym oraz w kolejnym roku, - naruszył art. 166 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych. W załączniku określono: 1) nazwę poszczególnych zadań inwestycyjnych, 2) jednostkę organizacyjną realizującą poszczególne zadania inwestycyjne, 3) cel poszczególnych zadań inwestycyjnych, 4) okres realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych, 5) łączne nakłady na poszczególne zadania inwestycyjne, 6) wysokość wydatków na poszczególne zadania: a) w roku budżetowym, b) w roku budżetowym oraz w kolejnym roku, c) w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Poza tym w w/w załączniku określono kwoty wydatków na zadania inwestycyjne wchodzące w skład wieloletnich programów inwestycyjnych, ujętych w załączniku Nr 3 do uchwały budżetowej. Tymczasem w świetle art. 166 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Załącznik ten zawiera: 1. nazwę i cel programu, 2. jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonanie programu, 3. okres realizacji i łączne nakłady finansowe, 4. wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO z dnia [...] kwietnia 2006r. w całości jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno w uchwale z dnia [...] marca 2006r., jak i z dnia [...] kwietnia 2006r. Kolegium RIO wskazując naruszenie art. 166 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych nie wyjaśniło w jaki sposób przepisy te naruszono, ani też nie przedstawiło własnej interpretacji tych przepisów. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia prawnego w rozumieniu art. 82 ust. 4-6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa), a także nie wyjaśnia, dlaczego organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie prawa (art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa) i uznał uchwałę Sejmiku za sprzeczną z prawem, a jako taką – za nieważną. Prawdopodobnie – jak zauważyła strona skarżąca – organ nadzoru z treści art. 166 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy o finansach publicznych wywiódł tezę, iż pojęcie: "wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach" oznacza "limit wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne" (art. 166 ust. 1) jako wyłącznie na 3-letnie programy, a nie na okresy krótsze. Stanowisko Kolegium RIO, które prezentowano już wobec innych jednostek samorządu terytorialnego z obszaru Podkarpacia jest rozbieżne ze stanowiskiem Ministerstwa Gospodarki (w 2005r.) i Ministerstwem Rozwoju Regionalnego (w 2006r.) uniemożliwia wykorzystanie środków z Unii Europejskiej oraz innych środków zagranicznych, co potwierdza przedłożona do skargi korespondencja. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż Sejmik Województwa uchwalił "wykaz limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne", który nie spełniał wymogów art. 166 ust. 2, bowiem nie zawierał wymaganych w nim danych. Ponadto, wykaz określił kwoty wydatków na zadania inwestycyjne wchodzące w skład wieloletnich programów inwestycyjnych, ujętych w załączniku Nr 3 do uchwały budżetowej na 2006 rok PN. "wykaz wydatków na programy i projekty realizowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej", a więc na program inwestycyjny, dla którego limit wydatków został określony zgodnie z art. 110 ustawy o finansach publicznych w poprzednich latach. RIO dodała również, iż nie chodzi o "limit lat", lecz o sprzeczność ustaleń treści załącznika nr 5a z wymaganiami formalnymi dotyczącymi treści wykazu limitu wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne. Treść bowiem załącznika Nr 5a w istotny sposób odbiega od wymagań formalnych określonych w ust. 2 art. 166 ustawy o finansach publicznych. Przestrzeganie ww. wymagań formalnych ma, zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, istotne znaczenie ze względu na skutki finansowe uchwalonych limitów wydatków dla planowania i realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego w latach następnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 2001, nr 55, poz. 557 z późn. zm.) RIO sprawuje nadzór nad działalnością uchwałodawczą organów samorządu województwa i w przypadku stwierdzenia niezgodności tych uchwał z obowiązującym prawem, przywraca stan zgodności, wydając rozstrzygniecie nadzorcze. W niniejszej sprawie Kolegium RIO stwierdziło nieważność § 1 oraz załącznika do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie zmian w budżecie Województwa na 2006r. jako podjętych z naruszeniem art. 166 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych. Stanowiska swego jednak Kolegium RIO nie uzasadniło należycie. Przytoczenie bowiem tytułów poszczególnych rubryk załącznika do uchwały budżetowej dotyczącej limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne czyli przedstawienie stanu badanego oraz treści załącznika do uchwały budżetowej, o którym mowa w art. 166 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych czyli przedstawienie stanu wzorcowego oraz stwierdzenie, iż Sejmik Województwa nie usunął nieprawidłowości w wyznaczonym terminie jest w oczywisty sposób niewystarczające. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest najogólniej rzecz biorąc wyeliminowanie z obrotu części lub całości uchwały organu samorządu województwa, która jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność tą winien jednak organ nadzoru wykazać, wyraźnie formułując motywy swego stanowiska. Podmiot nadzorczy nie może się bowiem domagać przyczyn, z powodu których organ nadzoru uznał, iż § 1 oraz załącznik ocenianej uchwały jest sprzeczny z treścią art. 166 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego winno spełniać warunki o których mowa w art. 82 ust 4 cytowanej ustawy o samorządzie województwa czyli zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno przedstawiać przebieg procesu myślowego jakiego dokonał organ nadzoru dochodząc do subsumcji i do wyboru treści rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie spełnia powyższych wymogów. Lapidarne przytoczenie stanu badanego i stanu wzorcowego w żaden sposób nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia. Brak pełnego i zrozumiałego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozostał bez wpływu na wcześniejsze niewykonanie przez Sejmik Województwa uchwały Kolegium RIO wzywającej do usunięcia nieprawidłowości w uchwale z dnia [...] lutego 2006r., a także na możliwość zredagowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. O tym, że stanowisko RIO jest niezrozumiałe dla strony świadczy m.in. ten fragment odpowiedzi na skargę, w której organ nadzoru stwierdza, iż w sprawie – wbrew twierdzeniom skargi – nie chodzi o "limit lat", lecz o sprzeczność ustaleń treści załącznika z wymaganiami formalnymi dotyczącymi treści wykazu limitu wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały Kolegium RIO nie pozostaje bez wpływu także na rozstrzygniecie Sądu, który nie może się domyślać stanowiska organu nadzorczego, a tym bardziej nie może go zastępować. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd stwierdza, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem art. 82 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie województwa i w związku z tym na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn.zm.) orzeczono jak w sentencji.