I SA/Rz 433/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędzia WSA Kazimierz Włoch Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Zarządu Województwa [.] z dnia [.] maja 2017 r. nr [.] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "..." oddala skargę. Przedmiotem skargi W. K. jest uchwała Zarządu Województwa . Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie rozpatrzenia protestu od oceny merytorycznej jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy "A" poprzez budowę i wyposażenie hali produkcyjnej". Z akt sprawy wynika, że Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, ogłosił konkurs nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 naboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa I. Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie. W. K. zgłosił do naboru o dofinansowanie ww. projekt, który zarejestrowano pod nr [...]. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia i poprawienia wniosku. W piśmie z dnia 27 października 2016 r. poinformowano wnioskodawcę o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Wskazano, że projekt został oceniony pozytywnie pod względem kryteriów dopuszczających, otrzymał podczas oceny merytorycznej jakościowej łącznie 55 punktów. Przeciwko tej informacji wniesiono protest, w którym nie zgodzono się z oceną dwóch kryteriów: "Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę" oraz "Stopień innowacyjności produktu/usługi", uznając że zostały one spełnione, a pomimo tego nie przyznano za nie punktów. Podano, że do wniosku dołączono raport z prac B+R zawierający wnioski o celowości modyfikacji procesu technologicznego związanego z budową nowej hali produkcyjnej i nabyciem środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych. Innowacyjność polegać będzie na nowej, bardziej precyzyjnej technologii obróbki skrawaniem; cechę te potwierdza dołączona do wniosku opinia Politechniki. Zaskarżoną do Sądu uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. Zarząd Województwa protestu nie uwzględnił, podzielając w całości stanowisko ekspertów wyrażone względem protestu. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że kryteria wyboru określił Komitet Monitorujący uchwałą nr 20/III/2015 z dnia 13 października 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały nr 19/III/2015 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 z dnia 25 września 2015 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów wyboru projektów dla osi priorytetowych I-VI Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; kryteria stanowią załącznik do Regulaminu konkursu. Postępowanie prowadzone było w oparciu o obowiązujące przepisy prawa polskiego i unijnego oraz Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 103/2270/15 z dnia 14 października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr 76/1709/15 z dnia 14 lipca 2015 r. oraz Regulamin konkursu przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 124/2732/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4,1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MSP Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 - nabór 2015. Powołani eksperci ocenili projekt w zakresie zakwestionowanych kryteriów. W kwestii kryterium prac B+R stwierdzili, że wykonane badania dotyczą usprawnienia procesu technologicznego (produkcyjnego) w przedsiębiorstwie, a nie nowego lub udoskonalonego produktu albo usługi. Projekt nie jest w całości związany z wdrożeniem prac B+R. W kwestii kryterium innowacyjności stwierdzili zaś, że w ramach realizowanego naboru istotne znaczenie ma innowacyjność produktowa (produktu/usługi), a nie procesowa, organizacyjna lub marketingowa. W ramach tego projektu innowacja nie może dotyczyć zakupu maszyn lub urządzeń. W skardze W. K., domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1640 ze zm. - dalej określanej jako "ustawa wdrożeniowa") w związku z kryterium merytorycznym jakościowym nr 1 i 2 wyboru projektów, stanowiącymi załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu, poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny, bez zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, w szczególności poprzez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie istotnych dla oceny okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, ponieważ doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej - jakościowej wniosku skarżącego, 2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z kryterium merytorycznym jakościowym nr 1 i 2 wyboru projektów, stanowiącymi załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku skarżącego i złożonego protestu, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie spełniono kryteriów merytorycznych jakościowych nr 1 i 2 wyboru projektów, 3) art. 37 ust. 1 w związku z art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez powielenie stanowiska ekspertów bez własnej oceny kryterium przez Instytucję Zarządzającą, pomimo że ocena projektu dokonana przez ekspertów została przeprowadzona wadliwie i nieprecyzyjnie, w sposób naruszający zasadę rzetelności wyboru projektów, 4) art. 37 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu, tj. nie odniesienie się do zarzutów zawartych w proteście, a ograniczenie się do wskazania stanowiska ekspertów. W ocenie skarżącego ocena projektu pod kątem kryteriów budzi wątpliwości i nie jest dla niego jasna i przejrzysta. Zastrzeżenia budzą także same zapisy Regulaminu konkursu dotyczące oprotestowanych kryteriów merytorycznych jakościowych. Dokonana ocena nie odnosi się do specyfiki działalności skarżącego i przedstawionego projektu, jest szablonowa i nieprecyzyjna. Główny problemem interpretacyjny dotyczył rozróżnienia innowacji produktowej od innowacji procesowej. Eksperci oceniający wniosek stwierdzili, że innowacja opisana we wniosku, poparta opinią Politechniki, jest innowacją procesową. Tymczasem w Regulaminie konkursu zdefiniowano pojęcie "nowego produktu". Pod pojęciem tym rozumienie się wprowadzenie nowych wyrobów czy usług, ale też znaczące udoskonalenia istniejących wyrobów i usług w zakresie ich cech funkcjonalnych lub użytkowych. Skarżący zajmuje się frezowaniem, czyli obróbką skrawaniem. Jest to obróbka ubytkowa polegająca na zdejmowaniu małych części materiału obrabianego polegającą na nadawaniu przedmiotowi obrabianemu żądanego kształtu, wymiarów i właściwości warstwy zwierzchniej poprzez usunięcie części materiału za pomocą narzędzia skrawającego. Usługi te świadczone są na rzecz innych podmiotów, a zatem innowacyjność produktowa w odniesieniu do działalności skarżącego dotyczyć będzie innowacyjności usługi poprzez zastosowanie nowych technologii. Wdrożona innowacja pozwoli na realizację zleceń o bardzo wysokim stopniu skomplikowania i rygorystycznych tolerancjach wymiarów i kształtów. Innowacyjny będzie również efekt końcowy usługi, ponieważ wyrób będzie bardziej dokładny, powtarzalny, osiągnie ulepszone parametry techniczne. Prace badawczo-rozwojowe nie dotyczyły tylko procesu technologicznego, ale też produktowego i usługowego. Ocena ekspertów ma charakter dowolny. Tak więc, wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów powinna być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej. Skarżący zarzucił również, że protest nie został rozpoznany w istocie przez Instytucję Zarządzającą, lecz ekspertów, których udział w sprawie ma tylko charakter subsydiarny. Celem udziału ekspertów jest dostarczenie właściwej instytucji wiadomości specjalnych koniecznych do prawidłowego dokonania oceny merytorycznej projektu. Natomiast Zarząd nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w proteście i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o braku przyznanych punktów. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, a zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.". W myśl art. 61 ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a tej ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy wdrożeniowej, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Należy podkreślić, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania instytucji zarządzającej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą wdrożeniową, - regulaminem konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, działania 1.4. Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP - Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Przeprowadzając ocenę dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą, Sąd doszedł do przekonania, że ocena ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Instytucją Zarządzającą, która podzieliła stanowisko ekspertów w tej mierze, że wykonane badania dotyczą usprawnienia procesu technologicznego w firmie a nie nowego produktu/usługi oraz że innowacja mająca być wprowadzona nie dotyczy bezpośrednio produktu/usługi. Dokonując kontroli procedowania przez organ administracji sąd musi wskazać na kryteria dokonywanej oceny opisane w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu (uchwała nr 124/2732/2015 Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 15 grudnia 2015 r.). W załączniku tym w kryteriach merytorycznych jakościowych opisano kryterium nr 1: "Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez wnioskodawcę", gdzie wskazano, że punkty przyznawane będą na podstawie opisu dokumentacji aplikacyjnej oraz dodatkowych dokumentach, gdzie wnioskodawca określa zakres wykorzystania wyników prac B+R. Przeprowadzone prace musza mieć kluczowe znaczenie dla opracowania produktu lub usługi. Produkty lub usługi musza być wynikiem prowadzonych prac B+R. W załączniku tym odnośnie kryterium 2: "Stopień innowacyjności produktu/ usługi" wskazano, że premiowana będzie innowacja produktowa o poziomie innowacyjności wykraczającej poza skalę firmy. Może być to innowacja na skalę regionalną , krajową lub europejską. Dalej wskazano, że w ramach kryterium podlegało będzie ocenie jedynie wprowadzenie na rynek innowacji produktowej. Inne rodzaje innowacji, a więc innowacje procesowe, organizacyjne czy marketingowe nie będą przedmiotem oceny w ramach kryterium. Wyjaśniono ponadto, że innowacją produktową (product innovation) to wprowadzenia wyrobu lub usługi, które są nowe lub znacząco udoskonalone w zakresie swoich cech lub zastosowań. Zalicza się tu znaczące udoskonalenia pod względem specyfikacji technicznych, komponentów i materiałów, wbudowanego oprogramowania, łatwości obsługi lub innych cech funkcjonalnych. Innowacja produktowa powinna polegać na rozszerzeniu struktury asortymentowej o nowy produkt lub usługę. Nowym produktem pod względem technologicznym jest produkt, którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych. Innowacje tego typu mogą wiązać się z nowymi technologiami lub opierać się na połączeniu istniejących, w nowych zastosowaniach. Produkt innowacyjny to zarówno towar jak i usługi. Do innowacji produktowych zalicza się zarówno wprowadzenie nowych towarów jak i usług, znaczące udoskonalenie nowych towarów i usług w zakresie ich cech użytkowych i funkcjonalnych. Powyższe wyjaśnienia zawarte w załączniku nr 6 muszą stanowić podstawę kontroli dokonanej przez Instytucję Zarządzającą oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, a przede wszystkim rzetelności stanowiska tego organu w aspekcie przyznania zerowej punktacji w omawianych kryteriach oceny. Należy zatem ustalić czy proponowane innowacje będące w ocenie wnioskodawcy wynikiem prac B+R są w rzeczywistości innowacjami produktowymi w rozumieniu wyjaśnień zawartych w załączniku nr 6 czy też stanowią tylko innowacje procesowe, organizacyjne bądź marketingowe. Kluczem do ustalenia tego faktu jest określenie produktu lub usługi jakie mają być wykonywane przez wnioskodawcę w wyniku przeprowadzenia prac objętych projektem (budowa hali i zakup maszyn do firmy) i ocena czy w wyniku tego w ofercie firmy pojawią się nowe, w stosunku do dotychczasowych, produkty lub usługi. Jak wynika z materiałów załączonych do wniosku firma zajmuje się tłoczeniem, frezowaniem, szlifowaniem, produkcją elementów z tworzyw sztucznych oraz elementów metalowych. Przeprowadzone prace mają wprowadzić nowy sposób dokonywania pomiarów, kontroli i produkcji wykonywanego produktu, poprzez zastosowanie systemów komputerowych wspomagania projektowania (CAD), wytwarzania (CAM), i analizy (CAE) z systemami inżynierii odwrotnej (RE) oraz współrzędnościowych systemów pomiarowych. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca słusznie wskazała, że planowane innowacje nie dotyczą innowacji produktowej rozumianej, jako wprowadzenie nowego towary lub usługi lub znacznie ulepszonego towaru lub usługi wynikającej z prowadzonych prac B+R, ale stanowią jedynie innowację technologiczną poprawiającą proces wykonywania części dla przemysłu lotniczego na skutek zastosowania nowych metod pomiaru i przesyłania danych wraz z programowaniem maszyn cyfrowych. Planowane innowacje nie powodują powstania nowej usługi ale zmieniają jedynie sposób jej wykonywania przez przedsiębiorstwo upraszczając jego procedury i umożliwiając łatwiejsze przesyłanie danych. O technologicznym charakterze innowacji świadczy sprawozdanie z przeprowadzonych badań B+R. W punkcie I jako zdefiniowanie problemu badawczego wskazano "opracowanie i wykonanie analizy technologicznej wybranych elementów stosowanych w konstrukcjach lotniczych i budowie maszyn z zastosowaniem systemów wspomaganych komputerowo" Cel badań nie wskazuje zatem na chęć wprowadzenia nowego produktu rozumianego jako wytwarzanie nowego lub ulepszonego towaru lub usługi ale dopracowanie sytemu produkcyjnego pod kątem ekonomicznym i organizacyjnym. Ulepszeniu podlegał więc proces technologiczny. Również opinia o innowacyjności, w swej istocie innowacyjność projektu dostrzega w ulepszeniu procesu technologicznego wykonywania usług. W opinii Politechniki stwierdzono, że rezultatem przeprowadzonych badań jest usystematyzowana wiedza dotycząca konieczności oraz możliwości wprowadzania innowacyjnych rozwiązań procesu wytwórczego spajających poszczególne etapy produkcji. Dzięki wykonanej własnej pracy badawczej zdefiniowane zostały niezbędne urządzenia wytwórcze, jak i kontrolne, które w odpowiednim innowacyjnym powiązaniu z oprogramowaniem umożliwią realizację i komercjalizację nowej usługi (technologii). Podstawowym celem realizacji przedsięwzięcia jest inwestycja technologiczna mająca na celu wdrożenie innowacyjnego procesu wytwórczego gwarantującego prowadzenie działalności wytwórczej charakteryzującej się wysoką jakością produkcji. Niniejsze rozwiązanie polega na wzajemnym powiązaniu poszczególnych etapów opartych na pętli przepływu informacji pomiędzy fazami projektowania, wytwarzania oraz kontroli dokładności. Podkreślić trzeba, że z opinii tej nie wynika jakie konkretnie innowacyjne usługi lub towary znajdą się w ofercie firmy skarżącego l w wyniku dokonanych innowacji a w sposób szeroki opisuje się jakie maszyny należy zakupić i jak to ułatwi proces świadczenia usług, czy też wykonywania towarów. Natomiast z opinii tej wynika, że wnioskodawca zamierza wprowadzić innowacyjny sposób wytwarzania, który przyczyni się do zwiększenia jego konkurencyjności, wydajności, obniżenia kosztów produkcji. Przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty zawierają zatem informacje, na których Instytucja Zarządzająca mogła oprzeć swoje spostrzeżenie (ocenę) co do faktu, że innowacje mające być wprowadzonymi przez wnioskodawcę mają charakter innowacji technologicznych, nie zaś produktowych, w takim ujęciu jak to opisuje załącznik nr 6 do regulaminu Konkursu. Dlatego też dokonana ocena jest oceną rzetelną, znajdującą potwierdzenie w dokumentach dołączonych do wniosku. Zarząd Województwa słusznie wskazał, że zawarte w opisie prac B+R zapisy nie dotyczą innowacji produktowych ale technologicznych. Powyższe rozważania wskazują również na trafność dokonanej oceny w zakresie kryterium nr 2 a więc stopnia innowacyjności produktu. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca wykazała, że we wniosku o dofinansowanie wnioskodawca opisał dokonanie innowacji technologicznej nie zaś produktowej. Nie rozszerza on struktury asortymentowej wytwarzanych przez siebie produktów w rozumieniu towarów czy usług. Polepszyć się ma jedynie proces produkcji, co nie może skutkować uznaniem wprowadzenia nowej usługi do oferty wnioskodawcy. Przedstawiona przez Zarząd Województwa ocena znajduje pełne uzasadnienie w dokumentach przedstawionych w trakcie postępowania konkursowego. Wnioski w jej trakcie podjęte są logiczne i prawidłowe. Ocena przeprowadzona jest oceną rzetelną. Przeprowadzona została w sposób przejrzysty i bezstronny. Eksperci przedstawili swoje stanowisko i argumentację przemawiająca za jego trafnością. Argumentacja ta jest wystarczająca dla zrozumienia sposobu podejmowania decyzji przez Zarząd. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skargę oddalił.