I SA/Rz 439/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. spraw ze skarg M.W. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r. – nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok – nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok oddala skargi. M.W. (dalej: skarżący/wnioskodawca) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2020 r.: 1. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 439/20), 1. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 440/20). Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2020 r.: 1. nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożono sankcję w kwocie 11.550 zł, 1. nr [...] o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) i nałożono sankcje w łącznej wysokości 51.383,38 zł. Powyższe skargi Sąd połączył na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprawy te pozostawały ze sobą w związku z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia i okoliczności faktyczne, które legły u podstaw ich wydania. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że 28 maja 2019 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie ww. płatności (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej); płatności ONW; płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020). Zadeklarował do płatności ONW powierzchnię 97,18 ha. Wobec tego obszar ten podlegał ograniczeniu do limitu pow. 75 ha, a w przypadku płatności redystrybucyjnej do 27 ha. W związku z wystąpieniem błędu kontroli krzyżowej (ubiegania się dwóch producentów rolnych o dopłaty do tych samych gruntów: do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], oraz do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], obie miejscowości położone w gminie [...], powiat [...] , województwo [...] ; dalej określane jako "działki") wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia nieścisłości we wniosku. W oświadczaniu z 15 października 2019 r. podał, że w 2019 r. nie użytkował ww. działek, które zadeklarował we wniosku, ponieważ został pozbawiony ich posiadania przez Syndyka Masy Upadłości "A.: w S. Pomimo prawomocnych orzeczeń Sądu posiadanie nie zostało mu przywrócone, choć Sąd stwierdził, że Syndyk naruszył jego posiadanie bezprawnie. Oddalenie powództwa wynikało tylko z tego, że złożono je po upływie roku od naruszenia posiadania. Nie zmienia to jednak faktu, że jest pełnoprawnym posiadaczem ww. nieruchomości. Opisanymi decyzjami z [...]lutego 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania wnioskodawcy żądanych płatności. Zgłoszone do płatności działki zostały bowiem wykluczone z płatności bezpośrednich. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 3% lub 2 ha, na wnioskodawcę nałożono kary administracyjne (sankcje), które będą potrącane z przyszłych płatności w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W odwołaniach skarżący zarzucił, że organ pominął regulacje ustawy – "Prawo upadłościowe i naprawcze" w kontekście kwalifikacji płatności, które nie wchodzą w skład masy upadłości, ponieważ stanowią środki pochodzące z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, przez co nie podlegają egzekucji. Zarzucono także zaniechanie przesłuchania Syndyka na okoliczność, że wnioskodawca nie ponosi winy w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, a także nie uwzględniono ustaleń, do jakich doszedł Sąd Okręgowy w Szczecinie, rozpoznający apelację w sprawie dotyczącej powództwa o ochronę posiadania naruszonego przez Syndyka, w kontekście przywrócenia mu posiadania rzeczonych nieruchomości. Podkreślił, że nadal jest posiadaczem ww. nieruchomości, tyle że posiadanie to zostało naruszone przez Syndyka. Decyzjami z [...] maja 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne w nich zawarte. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że w dniu 31 maja 2019 r. był posiadaczem działek nr [...] i [...]. W 2019 r. nie użytkował ich rolniczo, nie posiadał nad nimi władztwa. Spór co do posiadania ww. nieruchomości z Syndykiem został przez Sąd rozstrzygnięty na korzyść Syndyka. Z tych względów działki te wykluczono z płatności dla wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania nie było rozstrzyganie, czy płatności stanowią składnik masy upadłości. Postępowanie przeprowadzono na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Istotne było ustalenie tego, kto posiada dane nieruchomości, a nie kto wykonuje na nich zabiegi agrotechniczne. W skargach, domagając się uchylenia wydanych w sprawach decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie: 1) art. 63 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe, art. 831 § 1 pkt 2a) ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ich zastosowanie prowadziłoby do wniosku, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) stanowią płatności, które pochodzą z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, a tym samym nie wchodzą do masy upadłości, gdyż stanowią mienie które jest wyłączone od egzekucji według przepisów K.p.c., 1) art. 63 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe, art. 831 § 1 pkt 2a) K.p.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) stanowią płatności, które pochodzą z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE wchodzą do masyupadłości, 2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ust. 1 pkt 1) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. kodeksu cywilnego oraz prawa upadłościowego i naprawczego, o których mowa ww. pkt 1, 3) art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez: - nieprzesłuchanie Syndyka na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, - niezasadne oddalenie wniosku dowodowego z akt sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2014, - nieuwzględnienie faktu, że w prawomocnym wyroku z 13 lutego 2019 r. sygn. II Ca 25/18, Sąd Okręgowy, w sprawie o ochronę posiadania z jego powództwa przeciwko Syndykowi uznał że "badał fakt posiadania rzeczy i jego samowolnego naruszenia, a w realiach rozpatrywanej sprawy niewątpliwym było, że obydwie te przesłanki zostały spełnione", - nieustalenie, czy w oparciu o prawomocny wyrok z 13 lutego 2019 r. sygn. II Ca 25/18Sądu Okręgowego, posiadanie wnioskodawcy zostało przywrócone, czy nie, 4) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 2 w zw. z § 3 i § 11a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez Syndyka i wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez Syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez skarżącego, podczas gdy: - skarżący nadal jest posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka, - dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie celem ich utrzymania zgodnie z normami. W przekonaniu skarżącego organy nie przeanalizowały odnośnych przepisów regulujących dotyczących masy upadłości oraz skutków ogłoszenia upadłości dla umowy dzierżawy. Płatności nie wchodzą zaś do masy upadłości. Okoliczności faktyczne związane z posiadaniem nieruchomości nie zostały należycie zbadane, a zgromadzony materiał dowodowy nie został właściwie oceniony. Nie odniesiono się do jego twierdzeń. Posiadał bowiem rzeczone nieruchomości, tyle tylko, że został przez Syndyka bezprawnie tego posiadania pozbawiony. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonych decyzji nie wykazała, aby wydano je z naruszeniem prawa wymagającym zastosowania przez Sąd środków określonych w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a". Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji mogłoby bowiem nastąpić w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanych sprawach jednak nie zaistniała. Ze stanowiska organów wynikało, że skarżący zgłosił wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz z ograniczeniami naturalnymi do działek, których nie posiadał. Wniosek o płatności do tych samych działek zgłosił inny podmiot (Syndyk), który według stanowiska skarżącego bezprawnie pozbawił go posiadania rzeczonych działek. Miał to potwierdzić sąd powszechny rozpoznający z jego żądania powództwo o ochronę naruszonego posiadania. W przekonaniu skarżącego pomimo naruszenia przez Syndyka jego posiadania rzeczonych nieruchomości posiadania tego nie utracił. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie stanowisko organów okazało się prawidłowe i nienaruszające prawa. Zostało w sposób wystarczający dowiedzione, że wnioskodawca (skarżący) nie był posiadaczem rzeczonych działek w dniu 31 maja 2019 r. Został bowiem kilka lat wcześniej pozbawiony tego posiadania przez Syndyka, a powództwo skarżącego o ochronę naruszonego posiadania zostało oddalone. Posiadanie nie zostało mu zaś przywrócone. Dowody na te ustalenia znajdują się w aktach sprawy, w tym w oświadczeniu samego wnioskodawcy z 15 października 2019 r. i w postaci treści wyroków dotyczących sprawy o ochronę posiadania. Wnioskodawca oświadczył nawet organom, że został pozbawiony posiadania działek przez Syndyka i w 2019 r. ich nieużytkował. Nie sprawował zatem nad nimi władztwa faktycznego, nie prowadził na nich działalności rolniczej, nie użytkował ich rolniczo. Nie przedstawił zaś dowodu na posiadanie rzeczonych działek. Płatności, o które ubiegał się skarżący, stanowią formy wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (w tym płatności obszarowe i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, finansowane w ramach wspólnej polityki rolnej UE), określone w krajowych i unijnych aktach prawnych. Wybrana pomoc może być przyznana uprawnionemu podmiotowi, jeżeli spełnione są warunki określone w przepisach (art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020). W myśl art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe były przyznawane do powierzchni działki rolnej nie mniejszej niż 0,1 ha (płatność redystrybucyjna do gruntu o pow. większej niż 3 ha i nie większej niż 30 ha), będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatności. W przypadku gdy działka rolna, do której rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy). Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 ustawyo wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Przy czym, także i w przypadku płatności dla obszarów z ograniczeniami (ONW), mając na uwadze postanowienia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020", warunkiem jej przyznania do użytków rolnych było to, aby działka rolna miała pow. co najmniej 0,1 ha i nie więcej niż 75 ha, i była na niej prowadzona działalność rolnicza (§ 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Stan posiadania należało wykazać na 31 maja danego roku (§ 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 rozporządzenia). Co jeszcze istotne, dany obszar gruntu rolnego może być zadeklarowany do płatności tylko przez jednego rolnika (art. 67 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Przesłanki te (warunki przyznawania płatności) nie były przez skarżącego kwestionowane, a formułowane w toku postępowania zarzuty miały naturę procesową, dotyczącą ustaleń faktycznych. Zasadniczą kwestią ustalaną i ocenianą przez organy, która stanowiło także główny przedmiot sporu między stronami postępowania, było to, czy wnioskodawca był w 2019 r. (na dzień 31 maja) posiadaczem opisanych we wniosku działek rolnych (gruntów rolnych). Przy czym obowiązek wykazania tego faktu, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), ciążył na wnioskodawcy jako osobie, która z faktu posiadania wywodziła skutki prawne (prawo do płatności). Okoliczności tej, jak zasadnie przyjęły organy, nie zdołał wykazać. Ze zgromadzonych dowodów wynika bowiem, że skarżący został pozbawiony posiadania przez Syndyka i posiadanie to nie zostało mu przywrócone. Nie będąc posiadaczem działek nie prowadził także na tych gruntach w 2019 r. działalności rolniczej (produkcji rolnej); jak sam oświadczył, gruntów tych w 2019 r. nie użytkował. To, że pozbawienie go posiadania mogło być bezprawne, nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji, ponieważ w sposób niewątpliwy organy ustaliły, że w 2019 r. skarżący nie posiadał rzeczonych działek, przez co nie mógł ich użytkować rolniczo. To, czy umowy dzierżawy tych gruntów zostały rozwiązane lub nie albo wygasły lub nie, nie miało dla oceny wniosków o płatności istotnego znaczenia i nie wymagało dowodzenia. Zbędna była także pod tym kątem szczegółowa analiza przepisów z zakresu prawa upadłościowego, podobnie jak ustalanie, czy żądane płatności stanowią skłądnik masy upadłości. Żądane płatności nie mogły być mu przyznane z uwagi na brak faktycznego władania gruntami. Istota płatności polega bowiem na dofinansowaniu do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie może być uznanym za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, przestał je użytkować, chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2009 r. II GSK 1012/08). Z tego powodu badanie dobrej lub złej wiary posiadacza było tyle zbędne, co niedopuszczalne, skoro nie wykazano, że skarżącemu przywrócono naruszone przez Syndyka posiadanie działek rolnych, przez co przywrócone posiadanie należało by oceniać jako nieprzerwane (art. 345 Kodeksu cywilnego). Prowadzenie dowodu z przesłuchania Syndyka na podniesione w skargach i wcześniej w odwołaniach okoliczności było zbędne, ponieważ postawione tezy dowodowe (wykonywanie zabiegów agrotechnicznych przez określony podmiot) nie odnosiły się do istoty przedmiotu postępowania. Także znaczenia nie miały informacje odnoszące się do roku 2014, skoro wniosek dotyczył płatności na rok 2019. Postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymagań proceduralnych określonych art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Rzeczywiście to, kto fizycznie wykonuje zabiegi rolnicze, nie miało w sprawie istotnego znaczenia, ale skarżący starał się w niezasadny sposób wyciągnąć z tej tezy korzystne dla siebie skutki prawne. Tymczasem to nie on decydował o rodzaju uprawy ani o tym, kto faktycznie wykona określone zabiegi agrotechniczne, ponieważ rzeczonym gruntem w 2019 r. faktycznie nie władał. Powołane wyżej przepisy warunkujące przyznanie płatności wymagają zaś nie tylko posiadania gruntów, ale i ich rolniczego użytkowania. Płatności przysługują jednemu rolnikowi, który faktycznie uprawia zgłoszone i kwalifikujące się do płatności grunty rolne. Za osobę taką nie można było uznać skarżącego i ocena organów w tym zakresie okazała się prawidłowa. Skarżący nie zdołał wykazać przysługujących mu uprawnień do płatności (posiadania kwalifikujących się hektarów). Nie zdołał wykazać, że ww. działki pozostawały w jego dyspozycji (zob. art. 33 ust. 1, art. 36 ust. 5, art. 48 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2014 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Konsekwencją ustalenia, że wnioskodawca zadeklarował grunt o powierzchni większej od kwalifikującej się do płatności (zadeklarowany grunt w ogóle w jego przypadku nie kwalifikował się do płatności, przez co niezgodność miała charakter poważny, muszący prowadzić do odmowy przyznania płatności, stosownie do art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.), było ustalenie kar administracyjnych (sankcji) odnośnie płatności ONW, jednolitej płatności obszarowej i płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Z podanych względów skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zostały oddalone.