I SA/Rz 457/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. Grzegorz Panek Sędziowie NSA Małgorzata Niedobylska SO del. Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 21 września 2010r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. B. kwotę 434 (słownie: czterysta trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, wydaną (...) maja 2010 r., Nr (...), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) marca 2010 r., Nr (...) o wstrzymaniu J. B. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) – powoływanej dalej w skrócie jako k.p.a., art. 10 ust. 1-2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm. ), § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z § 5 pkt 2, § 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. z 2004 r., Nr 286, poz. 2870 ze zm. ). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia (...) lutego 2007 r., Nr (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał J. B. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, płatną w pięciu kolejnych latach, z zastrzeżeniem, że jej wysokość może ulec zmianie ze względu na to, że jest przeliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2808/1998/WE z dnia 22 grudnia 1998 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla Euro w rolnictwie ( Dz. Urz. WE L 349 z 24 grudnia 1998 r. ze zm. ) oraz, że warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wpłaty trzeciej płatności. Przedsięwzięciem w niniejszej sprawie miało być, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych, zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych. W dniu 10 sierpnia 2009 r. J. B. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Do oświadczenia dołączył następujące dokumenty: deklarację członkostwa w Stowarzyszeniu Winiarzy Podkarpacia "A", zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie stosowania środków ochronnych roślin przy użyciu opryskiwania, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia " Alternatywne kierunki produkcji roślinnej", pismo Stowarzyszenia A potwierdzające fakt członkostwa J. B. w tymże Stowarzyszeniu oraz o odbyciu niezbędnych kursów do uzyskania uprawnień mistrza winiarskiego i wreszcie zaświadczenie o ukończeniu kursu "Mistrz w zawodzie winiarza". Oceniając powyższe dokumenty Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanął na stanowisku, że nie zostało zrealizowane przedsięwzięcie, w związku z czym wstrzymał płatność. Takie samo stanowisko zajął Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w mocy. Zdaniem organów nie można mówić o przystąpieniu do grupy lub organizacji producentów rolnych w przypadku przystąpienia do Stowarzyszenia "A". O takim przystąpieniu można byłoby mówić, tylko w sytuacji przystąpienia do grupy producentów rolnych w rozumieniu ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie ustaw ( Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm. ) bądź do organizacji producentów lub wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego ( Dz. U. z 2008 r., Nr 11, poz. 70 ze zm. ) objętych rejestrem grup i organizacji prowadzonym przez marszałka województwa, podczas gdy Stowarzyszenie "A" taką organizacją nie jest. Także przejście przez J. B. specjalistycznych szkoleń oraz zakup sprzętu i maszyn, a nawet przeprowadzona restrukturyzacja gospodarstwa w kierunku uprawy winorośli nie mogą być wystarczającą przesłanką do uznania, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organów J. B. złożył skargę do tutejszego Sądu domagając się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji tak decyzji Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . Zarzucił sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, zmianę zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji mimo, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostaje utrzymane w mocy, naruszenie § 5 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wypełnił warunków wynikających z tych przepisów, art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z ustaleniem praw skarżącego, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób podważający zaufanie skarżącego do organów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ani w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego ani w pierwszej decyzji o przyznaniu płatności z dnia (...) grudnia 2006 r., Nr (...) nie zamieszczono sankcji za niedopełnienie obowiązku przystąpienia do grupy lub organizacji producentów rolnych. Wskazał również, że nie zawierał z Dyrektorem Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w umowy, która sankcjonowałaby niedopełnienie tego obowiązku. Taka sankcja została przewidziana dopiero w decyzji z dnia (...) lutego 2007 r. w czym skarżący upatruje naruszenie art. 9 k.p.a. Skarżący nie kwestionuje faktu, że na podstawie obowiązujących przepisów krajowych, producenci winogron nie mieli i nadal nie mają prawa do przystąpienia do grup lub organizacji producentów rolnych ale w jego ocenie przystąpienie do Stowarzyszenia "A", które w przypadku zmiany przepisów ma przekształcić się w taką grupę stanowi w rzeczywistości realizację przedsięwzięcia. Skarżący wskazuje dalej, że zobowiązując się do realizacji tego przedsięwzięcia był przekonany o tym, że będzie z niego rozliczany gdy przepisy prawa będą dawały możliwość jego realizacji. Nadto zwrócił uwagę na nieścisłość pomiędzy decyzją organu I instancji, który wstrzymał płatność bez wskazania okresu a decyzją organu II instancji, który utrzymał decyzje organu I instancji wskazując jednocześnie okres wstrzymania tej płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jako niezasadny ocenił zarzut nieinformowania strony o skutkach niedopełnienia obowiązku. Jak wskazał decyzje w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych są przyznawane na wniosek producenta rolnego składany niezależnie od wniosku o przyznanie płatności do gospodarstwa niskotowarowego, który jest rozpatrywany na podstawie odrębnych przepisów. Brak natomiast prawnej możliwości realizacji przedsięwzięcia wskazanego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i wypłata trzech pierwszych płatności nie uzasadnia zdaniem organu przekonania strony o zaakceptowaniu przez organ tego przedsięwzięcia jako spełniającego wymagania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia, gdyż w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie określa się w sposób szczegółowy jaki jest profil produkcji grupy lub organizacji producentów, a organ nie miał obowiązku wymagać od wnioskodawcy wskazania konkretnej grupy producentów rolnych, do której zamierza wstąpić. Odnosząc się natomiast do rozbieżności pomiędzy treścią decyzji organu I i II instancji, organ wskazał, że jest bezzasadna ponieważ tytuł decyzji I instancji wskazuje, że dotyczy ona płatności za 4 i 5 rok a ponadto z treści uzasadnienia wynika również okres na jaki płatność zostaje wstrzymana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zakres tej kontroli wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm. określanej dalej jako P.p.s.a., której art. 134 § 1 wskazuje, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w takim właśnie zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy przystąpienie przez skarżącego J. B. do Stowarzyszenia "A" oznacza przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych w myśl § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. i uprawnia do wypłaty 4 i 5 raty płatności do gospodarstwa niskotowarowego, czy też takim przystąpieniem nie jest i uzasadnia tym samym podjęte przez organy decyzje o wstrzymaniu płatności za ten okres. Podczas gdy organy kategorycznie twierdzą iż o takim przystąpieniu w niniejszej sprawie nie może być mowy, skarżący nie kwestionując faktu, że stowarzyszenie do którego przystąpił nie jest grupą producentów rolnych twierdzi, że brak sankcji za niedopełnienie takiego obowiązku nie może pociągać za sobą negatywnych skutków w postaci wstrzymania płatności za 4 i 5 rok. Sąd nie podziela stanowiska organu ani stanowiska skarżącego. Tak kategorycznych wniosków organów nie uzasadniają obowiązujące w tym zakresie przepisy, które nie definiują pojęcia grupy producentów rolnych, nakładając w tym zakresie na organ obowiązek wszechstronnego zbadania czy w danym przypadku będziemy mieli do czynienia z taką grupą czy też nie. I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zgodnie z § 5 pkt 2 tego rozporządzenia takim przedsięwzięciem jest między innymi przystąpienie do grupy lub organizacji rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych i do realizacji takiego przedsięwzięcia zobowiązał się skarżący. Problem polega jednak na tym, że ustawodawca nie wskazał o jakie przepisy chodzi. Również ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw nie definiuje pojęcia "organizacji producentów rolnych". Artykuł 2 tejże ustawy stanowi jedynie, że osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Takiej definicji nie ma również ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w oparciu, o którą wydane zostało rozporządzenie z 7 grudnia 2004 r. Dokonując interpretacji tego pojęcia organy odniosły się jedynie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie ustaw oraz do przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Stwierdzając, że Stowarzyszenie, do którego należy skarżący, nie podpada pod żadną z tych ustaw organy stanęły na zgodnym stanowisku, że nie można mówić o przystąpieniu do grupy producentów a co za tym idzie do realizacji przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. O ile nie można zarzucić organowi, iż realizacji przedsięwzięcia służyć może jedynie przystąpienie do organizacji, której działalność jest uregulowana, o tyle szukanie tych regulacji tylko w ustawodawstwie krajowym jest nieusprawiedliwione i prowadzić może do pozbawienia skarżącego przysługującego mu prawa. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego, na którą organ się powołuje w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, zwanej dalej "grupą producentów" i zatwierdzania planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Ustawa ta została wydana w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej i koniecznością dostosowania przepisów krajowych do przepisów unijnych, w tym zasad wynikających z Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku" (Dz. Urz. UE L z 2007 r. Nr 299 poz. 1 z dnia 16 listopada 2007 r. ). Artykuł 122 tegoż Rozporządzenia dotyczący organizacji producentów stanowi, że państwa członkowskie uznają między innymi organizacje producentów, które powstały z inicjatywy producentów – pkt b, oraz te, które dążą do realizacji szczegółowego celu, który może, w szczególności, lub w odniesieniu do sektora owoców i warzyw obejmować jeden lub więcej z następujących celów: zapewnienie planowania i dostosowywania produkcji do popytu, w szczególności do jakości i ilości, koncentracja dostaw i umieszczanie na rynku produktów wytwarzanych przez ich członków, optymalizacja kosztów produkcji oraz ustabilizowanie cen producenta – pkt c. W dalszej części przepis stanowi, że państwa członkowskie mogą, w odniesieniu do sektora wina, uznać organizacje producentów na warunkach określonych w wyżej wskazanych punktach, jeśli organizacje te przestrzegają zasad dotyczących zrzeszania się, które wymagają od ich członków w szczególności: - stosowania przyjętych przez organizacje producentów zasad dotyczących sprawozdawczości produkcyjnej, produkcji, wprowadzania do obrotu i ochrony środowiska, - dostarczania informacji wymaganych przez organizację producentów dla celów statystycznych, w szczególności do obszarów uprawnych i zmian występujących na rynku, - płacenia kar za naruszenie obowiązków nałożonych w ramach przepisów stowarzyszenia. Cele szczegółowe określone pod pkt c mogą być realizowane w szczególności przez sektor wina poprzez: - promowanie i udzielanie pomocy technicznej w zakresie stosowania przyjaznych dla środowiska metod upraw i technik produkcji, - promowanie inicjatyw w celu zarządzania produktami ubocznymi powstającymi przy wytwarzaniu wina i zarządzania odpadami, zwłaszcza w celu ochrony jakości wody, gleby i krajobrazów oraz zachowania lub zachęcania do zachowania bioróżnorodności, - prowadzenie badań nad zrównoważonymi metodami produkcji i rozwojem sytuacji rynkowej, - przyczyniania się do realizacji programów wsparcia. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę tych przepisów i dokonały oceny jedynie na podstawie przepisów krajowych przesądzając o tym, iż Stowarzyszenie A nie jest organizacją producentów. Wyciągnięte przez organy wnioski wydają się być przedwczesne i nieusprawiedliwione w świetle zebranego materiału dowodowego. Nie można mówić, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy podejmując w tym zakresie wszelkie niezbędne kroki a ustalony na ich podstawie stan faktyczny jest dokładny i stanowi wystarczającą podstawę do załatwienia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje zawierające takie uchybienia nie mogą stanowić części obowiązującego porządku prawnego ani też rozstrzygać o interesach strony, na straży których organ powinien stać mając zawsze na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko w tym zakresie można podzielić formułowane przez skarżącego zarzuty. Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące nieinformowania strony o skutkach niedopełnienia zobowiązania czy też akceptacji organu niemożliwego z prawnego punktu widzenia do realizacji przedsięwzięcia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie a odpowiedź udzielona przez organ jest w pełni wystarczająca i Sąd w tej części poczynione przez organ uwagi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu I instancji będzie wyjaśnienie czy Stowarzyszenie A spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych.... z 16 listopada 2007 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a