I SA/Rz 462/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ SO del. Tomasz Smoleń Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]maja 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy - oddala skargę - Sygn. I SA/Rz 462/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS, organ), w wyniku rozpoznania wniosku D. J. (skarżącej) z dnia 12 marca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od marca 2000 r. do marca 2002 r. w kwocie 25.780,48 zł, uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] lutego 2010 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja jest przedwczesna, a postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia okoliczności odnośnie aktualnie faktycznie ponoszonych przez wnioskodawczynię wydatków i osiąganych dochodów. W szczególności wskazano, że należy uzupełnić dane o aktualną wysokość pobieranego świadczenia emerytalnego i wysokość potrąceń w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ustalić ponoszone przez wnioskodawczynię koszty utrzymania, w tym wysokość spłacanych rat kredytowych, kosztów związanych z edukacją syna, opłat za leki. Skarżąc przedmiotową decyzję Prezesa ZUS D. J. zarzuciła jej naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 w związku art. 6 i art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez niezachowanie terminu do załatwienia sprawy i niepoinformowania strony o przyczynach powodujących zwłokę, wnosząc w skardze o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ rozpatrujący środek odwoławczy powinien wydać decyzję w terminie miesiąca od dnia jego wpływu. Jej zdaniem organ złamał przepis art. 35 § 3 i art. 35 K.p.a., ponieważ wydając decyzje po wskazanym w przepisie terminie, nie powiadamiał strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi złamanie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i 12 K.p.a. co stanowi rażące naruszenie prawa i budzi tym samym wątpliwość co do ważności skarżonej decyzji. Taka decyzja nie może wywoływać żadnych skutków prawnych i powinna być wyłączona z obrotu prawnego. Skarżąca powołała się na stanowisko doktryny, według którego naruszenie zasady art. 6 K.p.a. zabezpieczone jest sankcją w postaci nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) Dyrektor ZUS odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a do terminów określonych m.in. w art. 35 § 3 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W sprawie taką okolicznością wpływającą na termin załatwienia sprawy był wniosek D. J. z żądaniem wyłączenia Dyrektora Oddziału od udziału w postępowaniu administracyjnym o udzielenie przedmiotowej ulgi. Zaznaczył, że pomimo nieznacznego przekroczenia terminu, zaskarżona decyzja czyniła zadość żądaniu zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o dokonanie ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Rzeszowie zaważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę – może ją uchylić, stwierdzając jej nieważność lub niezgodność z prawem, stosownie do art. 145 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii nieważności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 K.p.a. § 1 pkt 1-6 mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, ale tkwią w samej decyzji. W taki przypadku, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub w stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą zbiegać się wady materialne i rażące wady proceduralne (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 720 i nast.). Badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 K.p.a., Sąd nie stwierdził wadliwości zaskarżonego aktu. Wskazać należy również, że stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej, obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – art. 35 § 3 K.p.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art.35 organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki w jej załatwieniu i wskazując nowy termin. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy wpływem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (15.03.2010 r.) a decyzją drugoinstancyjną ([...].05.2010 r. ) upłynął wskazany w przepisach termin, brak jest również zawiadomienia strony o zwłoce w załatwieniu sprawy. Nie czyni to jednak kontrolowanej decyzji wadliwej w stopniu, który nakazywałby jej eliminację z obrotu prawnego. Dodać należy, że w przepisach funkcjonuje instytucja skargi na bezczynność organu, mająca na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia. Zatem skarżąca mogła podjąć interwencję, stosując wspomnianą instytucję. Kontrola sądu administracyjnego również obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Przedmiotem rozpoznawanego sporu jest decyzja Prezesa ZUS uchylająca decyzję, którą odmówiono skarżącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Jak wynika z akt administracyjnych Prezes ZUS odmawiając w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. D. J. umorzenia zaległych składek, opierał się na informacjach dotyczących jej sytuacji materialnej zebranych w miesiącach październik, listopad, grudzień 2009 r. i oświadczonych przez wnioskodawczynię danych, jednak nie udokumentowanych. Dotyczyło to m.in. stanu aktualnego zadłużenia z tytułu kredytu, wysokości egzekwowanych z pobieranego świadczenia emerytalnego kwot na poczet zaległości wobec ZUS, wysokości wypacanego świadczenia. Kierując się przepisem art. 138 § 2 K.p.a. wyjaśnienie tych kwestii organ uznał za istotne. Przesłanką wydania tego typu decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, tj. "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ". Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia dogłębnego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne, nie jest on bowiem uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania ani w całości. ani też w części. Zdaniem rozpoznającego sprawę Sądu decyzja kasacyjna organu powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia została podjęta w sytuacji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie został złamany również art. 6 K.p.a. , wyrażający tzw. zasadę praworządności. Co do zasady postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, niewadliwie dokonaną subsumcję i prawidłowe ustalenie następstw prawnych, przy czym dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (zob. B.Adamiak , J. Borkowski, Komentarz, s. 64).Zatem uchylając decyzję z dnia 18 lutego 2010 r. do ponownego rozpatrzenia, Prezes ZUS działał na podstawie prawa. Wobec powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało ją oddalić.