I SA/Rz 465/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro / spr./ Sędzia WSA Kazimierz Włoch Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Uczniowskiego Klubu Sportowego Klubu Jeździeckiego "..." na uchwałę Lokalnej Grupy Działania "Ziemia [.]" w [.] z dnia [.] czerwca 2017 r. nr [.] w przedmiocie negatywnej oceny projektu pn. "..." oddala skargę. I SA/Rz 465/17 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. (dalej skarżący) jest uchwała Lokalnej Grupy Działania "[...]" w P. (dalej LGD) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], w sprawie negatywnej oceny projektu pn. "[...]". W dniu 13 stycznia 2017 r., Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "[...]" ogłosiło nabór o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 pod nazwą "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie: "Budowa, przebudowa ogólnodostępnej infrastruktury kulturalnej". W ramach naboru, A. złożył wniosek pod nazwą "[...]". Pismem z dnia 27 marca 2017 r., skarżący został poinformowany przez LGD o niezgodności wniosku z Lokalną Strategią Rozwoju (dalej LSR) - w tym z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanym dalej PROW 2014-2020). W załączeniu do pisma, LGD przekazała jako załącznik uchwałę Rady LGD z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], w sprawie niedokonania wyboru operacji do dofinansowania, wraz z uzasadnieniem dokonanej oceny. Pismem z dnia 31 marca 2017 r. A. złożył protest od negatywnej oceny zgodności operacji z LSR, w tym PROW 2014-2020, który powodował, że operacja nie przeszła do dalszej oceny zgodności z lokalnymi kryteriami zawartymi w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. Podniósł, że nie zgadza się z decyzją oceniających. Według skarżącego, Rada uzasadniła swoje stanowisko tylko niezgodnością z kryteriami formalnymi. Zarzut ten dotyczył podpisu wniosku przez dwie osoby z Zarządu - Prezesa i Wiceprezesa, co według Rady było niezgodne ze statutem Stowarzyszenia. Skarżący wskazał, że § 28 statutu Stowarzyszenia A. wyraźnie mówi, że "Dla ważności oświadczeń w zakresie praw, podejmowania zobowiązań majątkowych oraz udzielania pełnomocnictw, wymagane są podpisy Prezesa i Wiceprezesa". Urząd Marszałkowski Województwa P. w R. uwzględnił protest i przekazał sprawę skarżącego do ponownej oceny przez Lokalną Grupę Działania "[...]". Rada Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" na posiedzeniach w dnia [...] czerwca oraz [...] czerwca 2017 r. w wyniku ponownej oceny operacji uznała, iż operacja jest niezgodna z kryteriami formalnymi, niezgodna z LSR i niegodna z PROW na lata 2014 -2020 i podjęła uchwałę nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zakres naboru wniosków, w ramach którego został złożony wniosek obejmował tworzenie ogólnodostępnej infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej, a zapisy statutu wskazywały na zawężone grono użytkowników (członkowie Klubu), czyli planowana operacja nie wpisywała się w zakres tematyczny ogłoszony w ramach naboru nr [...]. Zwrócono uwagę, że wnioskodawca w proteście nie może powoływać się na dokumenty, które nie zostały dołączone do wniosku o przyznanie pomocy, gdyż Rada oceniała na podstawie posiadanych dokumentów oraz najlepszej posiadanej wiedzy. Nadto Rada podała, że sprawdziła, że na obszarze objętym LSR znajdują się obiekty rekreacyjnej umożlwiające uprawianie jeździectwa. W gminie K., gminie B. oraz gminie S. (m. K.) znajdują się stadniny koni, z których mieszkańcy mogą korzystać, więc plac planowany do budowy nie będzie jedynym tego typu na terenie LGD. A. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Lokalnej Grupy Działania "[...]" z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono nierozpoznanie istoty sprawy, jak również niezastosowanie się do wskazań Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w R. zawartych w rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2017 r. uwzględniającym protest oraz wypowiadanie się w kwestiach wychodzących poza kompetencje Stowarzyszenia, tj. ocenę merytoryczną, a nie formalną wniosku. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analizując wniosek o udzielenie pomocy Rada LGD powinna była zauważyć, iż planowana operacja nie jest obiektem który znajduje się na obszarze objętym LSR. Przede wszystkim, żaden z obiektów wymienionych przez Radę nie posiada placu zapewniającego bezpieczeństwo użytkownikom, żaden z tych obiektów nie spełnia standardów jaki spełniałby nowopowstały obiekt, nie posiadają one odpowiedniego podłoża, ogrodzenia itp. Wskazano, że planowany obiekt będzie posiadał odpowiedni drenaż który uniemożliwi m.in. zbyt śliską powierzchnię trawy czy zbyt dużą wilgotność piachu - co według skarżącego wpływa diametralnie na bezpieczeństwo uczestników. Nadto zwrócono uwagę, że gdyby członkowie Rady LGD choć raz uczestniczyli w "nauce jazdy konnej" np. podczas lekkiego deszczu lub tuż po nim, to z pewnością zauważyliby konieczność powstania projektowanego obiektu oraz różnicę pomiędzy już istniejącymi a projektowanym. Ponadto fakt, że skarżący w proteście przytoczył powyższą okoliczność nie powinno mieć wpływu na jego ocenę formalną, gdyż pod kątem kryteriów operacja powinna być oceniana w dalszym stadium. Reasumując skarżący stwierdził, że Rada LGD nie miała żadnych podstaw do tego, aby nie przekazać operacji do finansowania. Ponowna analiza Rady LGD była w znacznej części kopią pierwszej - wadliwej analizy wniosku, którą to Zarząd Województwa P. uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając swoje stanowisko i w całości negując rozstrzygnięcie Rady. Pomimo tego, Rada nie wskazała żadnych innych niezgodności ani z kryteriami formalnymi, ani też z LSR, jak również i z PROW na lata 2014-2020 - a pomimo to, negatywnie oceniła wniosek. W odpowiedzi na skargę Lokalna Grupa Działania "[...]" wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Lokalna Grupa Działania "[...]" wydając uchwałę nr [...] z dnia [...].06.2017 r. nie naruszyła prawa stwierdzając, że operacja pod nazwą "[...]" jest niezgodna z Lokalną Strategia Rozwoju, a tym samym dokonując negatywnej oceny wstępnej tego projektu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do uznania przez ten organ, że projekt złożony przez A. jest niezgodny z kryteriami formalnymi w zakresie reprezentacji tego podmiotu przez statutowe jego organy, a to z uwagi na nie wyczerpanie przesłanek zawartych w § 19 pkt 4 statutu A. Sąd uznał, że w tym zakresie LGD nietrafnie zinterpretowała zapisy tego statutu , a w szczególności nie uwzględniła treści § 28 statutu, który stanowi, że do ważności oświadczeń w zakresie praw, podejmowania zobowiązań majątkowych oraz udzielania pełnomocnictw wymagane są podpisy Prezesa i Wiceprezesa klubu. Przepis §19 pkt 3 statutu nie dotyczy składania oświadczeń woli wobec innych podmiotów ale reguluje kwestie wykonywania uprawnień zarządu w trakcie pomiędzy posiedzeniami zarządu. O ile zarząd wykonuje swoje kompetencje ( określone w treści § 20 statutu ) na posiedzeniach, to pomiędzy nimi mogą być one wykonywane przez prezesa działającego razem z sekretarzem. Kwestia podpisywania pism, składania oświadczeń woli została uregulowana w przepisie § 28 i ten stanowi o kompetencji w tym zakresie prezesa i wiceprezesa. Nie budzi przy tym wątpliwości ,że oświadczenia takie mogą być składane, jeżeli o ich złożeniu zdecyduje właściwy organ ( zarząd ), ale jest top kwestia pozostająca niejako poza rozważaniami w tej sprawie. Zestawienie treści tych dwóch zapisów statutu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że na formularzu wniosku o przyznanie pomocy na operacje w ramach poddziałania 19.2" Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność " znalazły się podpisy osób uprawnionych do ich złożenia i w tym zakresie Stowarzyszenie to było prawidłowo reprezentowane. Nie zaistniało zatem uchybienie wskazywane w uchwale Lokalnej Grupy Działania. Nie można również podzielić argumentacji LGD zawartej w odpowiedzi na skargę, w której wskazano na dalsze uwarunkowania dotyczące podejmowania przez zarząd A. decyzji przekraczających zwykły zarząd , w których powołuje się on na treść art. 40 i 41 a prawa o stowarzyszeniach. W tym zakresie należy wskazać, że stowarzyszenia zwykłe , o których mowa w tych przepisach nie posiadają osobowości prawnej z mocy treści art. 40 ust.1 prawa o stowarzyszeniach. Stąd konieczność szczególnej regulacji prawnej podejmowania takich zobowiązań. Uczniowskie Kluby Sportowe jako szczególny rodzaj klubu sportowego podlegają wpisowi de ewidencji prowadzonej przez właściwego starostę w myśl art. 4 ust. 4 ustawy o sporcie ( nie zaś w Krajowym rejestrze Sądowym ) , natomiast w z mocy art. 4 ust. 6 ustawy o sporcie posiadają one osobowość prawną. Stad też odesłanie z art. 4 ust. 2 ustawy o sporcie należy odnosić do stowarzyszenia , które posiada osobowość prawną, nie zaś do stowarzyszenia zwykłego. Z tych względów sąd uznał, że wniosek został podpisany przez upoważnione do tego osoby i nie zaistniały przesłanki do uznania go za nie wyczerpujący kryteriów formalnych. Stwierdzenie naruszenia prawa w tym zakresie nie powoduje konieczności wydania rozstrzygnięcia opisanego w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a lub b ustawy wdrożeniowej bowiem w sprawie zaistniały przesłanki do negatywnej oceny formalnej przedłożonej do dofinansowania operacji. Procedura wyboru projektu do dofinansowania została opracowana i sprecyzowana w Procedurze przeprowadzania naboru wniosków i wyboru operacji przez stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "[...]" ( dostępne : http://z.p.pl/pliki/2017/Procedura_naboru_wniosk%C3%B3w_i_oceny_operacji___22.12.2016.pdf ). Zaś szczegółowy zakres dokonania oceny wstępnej projektu został zawarty w Regulaminie Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania ""[...] ""( dostępne: http://z.p.pl/pliki/2017/Regulamin_Rady___22.12.2016.pdf ). W rozdziale V § 12 ust. 2 pkt 3 tego aktu przewidziano, że ocena wstępna polega na : - ocenie złożenia wniosku w miejscu i terminie wskazanym w ogłoszeniu, - zgodności operacji z zakresem tematycznym wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków, - realizowania przez operacje celów ogólnych i szczegółowych Lokalnej Strategii Rozwoju, przez osiąganie określonych wskaźników, - zgodności operacji z programem, w ramach którego ma być realizowana operacja, w tym zgodność z formą wsparcia i warunkami udzielenia wsparcia. Stwierdzenie którejkolwiek z tych niezgodności prowadzi do negatywnej wstępnej oceny wniosku, a tym samym odmowy wyboru operacji do dofinansowania. W przedmiotowej sprawie jako główny powód negatywnej oceny formalnej LGD wskazała brak zgodności ze szczegółową Lokalną Strategią Rozwoju opracowaną dla potrzeb tego konkursu. W tym zakresie załącznik nr 1 do ogłoszenia o naborze wniosków nr [...] Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania wskazywał ,że ogólnym celem LSR jest poprawa estetyki wiejskiej, celem szczególnym jest wsparcie lokalnego zaplecza turystycznego i rekreacyjnego zaś przedsięwzięcia w tym zakresie to: " Budowa lub przebudowa ogólnodostępnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej". Słuszne jest zatem żądanie LGD, aby obiekty wznoszone w ramach zgłaszanych projektów miały charakter ogólnodostępny. Jest to kluczowy element całego działania i zasad wyboru projektów. W tym zakresie podstawą zakwestionowania projektu i odmowy wybrania operacji do dofinansowania był zapis w statucie stowarzyszenia A., że celem jest tworzenie i udostępnianie członkom klubu bazy rekreacyjno- sportowej. Warunki korzystania z tej bazy określi regulamin zatwierdzony przez zarząd klubu. ( §6 ust.6 statutu ). W ocenie LGD zapis ten wskazuje, że obiekt wznoszony przez Stowarzyszenie nie będzie obiektem ogólnodostępnym. Takie założenie co do zasady jest słuszne. Interpretacji należy poddać wszystkie elementy sprecyzowane jako cele klubu stowarzyszenia. Do nich należą: planowanie i organizowanie życia sportowego uczniów, angażowanie uczniów do różnorodnych form aktywności ruchowej, uczestniczenie w imprezach sportowych, organizowanie zajęć sportowych dla uczniów szkoły. Wszystkie te zapisy o celach klubu nakierowane są na uczniów szkoły przy której działa klub. Tylko oni są uprawnieni do korzystania z działalności klubu. Oni też pod warunkami określonymi przez zarząd będą mogli korzystać z infrastruktury klubu. Zawężony jest także zakres podmiotowy osób mogących być członkami klubu. Jak wynika z § 10 ust. 1 statutu członkiem klubu może być tylko uczeń szkoły, nauczyciel i rodzic ucznia. Inne osoby ( poza członkostwem wspierającym ) nie mogą być członkami klubu. Przy takich uregulowaniach statutowych, zamkniętym członkostwie oraz braku określenia zasad korzystania z infrastruktury klubu przez każda osobę mająca taka wolę ( obiekt ogólnodostępny ) nie stanowi naruszenia prawa stwierdzenie LGD, że obiekt mający być wzniesionym nie będzie obiektem ogólnodostępnym. Za obiekt ogólnodostępny należy uznać taki tylko obiekt , który może być wykorzystany przez dowolna osobę ( czasem przy zastosowaniu pewnych reguł; czasowych , czy materialnych ) ale skorzystanie jest poddane zasadniczo jej woli. Mając chęć i spełniając kryteria będzie miał on prawo do skorzystania z obiektu. Prawne uregulowania statutu dają natomiast zarządowi prawo do odmowy skorzystania ze obiektu każdej osobie, która nie jest członkiem klubu. Mało tego – można przy aktualnym brzmieniu statutu wskazać, że ogólna dostępność pomieszczeń byłaby sprzeczna ze statutem. Nie jest bowiem celem stowarzyszenia prowadzenie ogólnodostępnego obiektu sportowego w postaci stadniny koni, czy też ujeżdżalni. Problem ogólnodostępności jawi się jako tym bardziej skomplikowany w sytuacji, gdy uczniowskie kluby sportowe nie mogą prowadzić działalności gospodarczej , zaś trudno przypuszczać ,ze obiekt taki będzie udostępniany za darmo każdemu chcącemu, zawłaszcza w sytuacji, gdy nawet członków klubu przy korzystaniu będzie obowiązywał regulamin ( jeszcze nie ustalony ) . W takiej sytuacji LGD nie naruszyła prawa stwierdzając ,że regulacje statutowe nie pozwalają przyjąć ,że obiekt będzie ogólnodostępny. Chcąc otrzymać dofinansowanie to Uczniowski Klub Sportowy powinien tak sformułować statut by możliwość prowadzenia przez niego ogólnodostępnych obiektów sportowych nie budziła wątpliwości. Zapisy statutu pozwoliły więc na przyjęcie, że operacja nie jest zgodna z Lokalną Strategią Działania w zakresie jej celów szczegółowych. Dokonana przez LGD w tym zakresie ocena nie narusza prawa pomimo wyrażenia przez Urząd Marszałkowski w trakcie rozpatrywania protestu , w piśmie z dnia 24.05.2017 r. innego poglądu. W piśmie tym i dołączonym do niego Rozstrzygnięciu organ ten zaprezentował pogląd, że z zapisów statutu nie wynika brak publicznej dostępności projektowanych do wybudowania przez A. obiektów. W przepisach prawa regulujących prowadzenie konkursu brak jest bowiem zapisów o związaniu organu dokonującego ponownej oceny wniosku stanowiskiem organu rozpatrującego protest. Regulujące to postępowanie przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności ( dz. U. 2015 poz. 358 z zm. ) w treści art. 12 ust. 1 stanowią ,że do postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących: 1) właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, udostępniania akt, skarg i wniosków, 2) wezwań - w przypadku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Nie będą miały więc zastosowania przepisy art.138 § 2 i 2a kpa wprowadzające obowiązek udzielenia wytycznych organowi I instancji (przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ) czy też zasadę związania poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy (organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów ). Procedura odwoławcza prowadzona na skutek wniesionego protestu z mocy art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym jest stosowana na podstawie ustawy wdrożeniowej. Przepis art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przewiduje natomiast, że organ rozpatrujący protest może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Wskazuje on więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Po otrzymaniu sprawy organ konkursowy dokonuje ponownej oceny projektu, która polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Przepisy te nie wskazują zatem na związanie organu dokonującego ponownej weryfikacji projektu. Mówią tylko o ponownej weryfikacji. Wynika z tego swoboda instytucji zarządzającej ( bądź pośredniczącej ) przy dokonywaniu ponownej weryfikacji projektu. Oczywiście takie wnioskowanie przełamuje pogląd o nadrzędności organu rozpatrującego protest, ale uregulowania w tym zakresie są stanowcze i nie pozwalają na stosowanie zasad kpa czy innej procedury w zakresie ponownej weryfikacji projektu. Trzeba przy tym wskazać na uregulowanie art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, która przewiduje, że w przypadku ponownej negatywnej oceny projektu przysługuje skarga do sądu administracyjnego . Ustawodawca zrezygnował zatem z kolejnego protestu na rzecz skargi do sądu. Sąd nie jest przy tym związany dotychczasowymi ustaleniami i poglądami organów i dokonuje pełnej kontroli uchwały o negatywnej ocenie projektu. To wnioskowanie w ocenie sądu I instancji wskazuje, że nie naruszyła prawa LGD dokonując ponownie negatywnej oceny wstępnej projektu Uczniowskiego Klubu Sportowego Klubu Jeździeckiego uznając ,że jest on sprzeczny z Lokalną Strategią Rozwoju. Nie jest uzasadnione w uchwale z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]) na czym polega niezgodność operacji z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014 – 2020. W tym zakresie uchwała ta narusza więc także prawo procesowe. Nie poddaje się kontroli. Jednak także to uchybienie w świetle powyższych rozważań nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia z art. 61 ust.8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. O słuszności uchwały przesądza bowiem w ocenie sądu niezgodność operacji z Lokalną Strategią Rozwoju – celami szczegółowymi i przedsięwzięciami a niezgodność ta jest tego rodzaju, że musi skutkować uznaniem prawidłowości uchwały z tego względu bez konieczności uchylenia jej z uwagi na pozostałe mankamenty. Z tych względów sąd skargę oddalił w myśl art.61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.