I SA/Rz 466/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi spółki "A" Sp. j. w W. na uchwałę Zarządu Województwa [.] z dnia [.] lipca 2017 r. nr [.] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "..." oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia 3 lipca 2017 r. Zarząd Województwa [...] (dalej: Zarząd lub Instytucja Zarządzająca) nie uwzględnił protestu "A" Sp. J. z siedzibą w W. (dalej: Wnioskodawca/Skarżąca), od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Dywersyfikacja działalności firmy [...] poprzez utworzenie Centrum Badawczo- Rozwojowego", nr [...], złożonego w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.2 Badania przemysłowe, prace rozwojowe oraz ich wdrożenia, typ projektu: Infrastruktura B+R Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: Konkurs). W wyniku oceny merytorycznej dokonanej przez Komisję Oceny Projektów w dniu 12 maja 2017r. stwierdzono, że wniosek nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych. Zakwestionowano spełnienie przez Skarżącą kryterium XI dotyczącego zasadności oraz racjonalności zaplanowanych wydatków, stwierdzając że zaplanowane do zakupu urządzenia nie są urządzeniami dedykowanymi do prowadzenia prac badawczo – rozwojowych w skali laboratoryjnej, ale z uwagi na wysokie parametry techniczne w zakresie wydajności przeznaczone są do wielkoseryjnej działalności produkcyjnej. Zaplanowane przez Skarżącą wydatki uznano za niewspółmierne do planowanych przez wnioskodawcę działań badawczo – rozwojowych, a także uznano za zbędne do osiągnięcia założonych celów projektu. Spółka złożyła protest do Instytucji Zarządzającej, w którym zarzuciła bezzasadność dokonanej oceny. Przyznała, że maszyny zaplanowane do zakupu są urządzeniami przeznaczonymi do produkcji, jednakże podkreśliła że obecnie na rynku nie są produkowane maszyny do obróbki skrawaniem przeznaczone wyłącznie do badań laboratoryjnych, ale powszechną praktyką jest wykorzystanie maszyn produkcyjnych do prac badawczo- rozwojowych. Podkreśliła również, że urządzenia tej samej klasy o niższych parametrach technicznych do realizacji tego samego rodzaju operacji są oferowane nie w cenach kilkukrotnie niższych – jak podano w treści oceny - ale sięgają 10-20% ceny. Odniosła się szczegółowo do poszczególnych parametrów technicznych przedmiotowych urządzeń, uzasadniając ich konieczność dla realizacji zaplanowanego projektu badawczo- rozwojowego oraz zarzucając, że negowanie potrzeby wyposażenia centrum badawczo-rozwojowego w urządzenia o parametrach wskazanych we wniosku, stawia wnioskodawcę w gorszej sytuacji aniżeli funkcjonujące już centra o podobnym profilu działalności, wyposażone w infrastrukturę i oprogramowanie rodzajowo zbieżne z urządzeniami i oprogramowaniem zaplanowanym do zakupu przez wnioskodawcę – jako przykład podała laboratorium Politechniki [...]. Jest to w ocenie Wnioskodawcy wyraz dyskryminacji w dostępie do środków na działalność badawczo-rozwojową. Opisaną wyżej uchwałą z [...] lipca 2017 r. Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu. Powołując się na § 3 ust. 6 pkt 2 Regulaminu konkursu Zarząd podkreślił, że dofinansowaniu w przedmiotowym konkursie mogą podlegać wyłącznie projekty, polegające na stworzeniu lub przyczyniające się do rozwoju istniejącego zaplecza badawczo-rozwojowego w przedsiębiorstwach. Celem projektu jest wzmacnianie instytucjonalnych zdolności prowadzenia prac badawczo- rozwojowych poprzez inwestycje w aparaturę naukowo- badawczą, sprzęt i inne niezbędne wyposażenie, które służą tworzeniu innowacyjnych produktów lub usług, nie zaś wsparcie czy zwiększenie potencjału wytwórczego i jego konkurencyjności Wnioskodawcy. Powołani do oceny eksperci jednogłośnie stwierdzili, że zaplanowane do zakupu urządzenia, wymienione we wniosku, są powszechnie dostępnymi i powszechnie wykorzystywanymi w przedsiębiorstwach produkcyjnych maszynami i urządzeniami, których parametry w połączeniu z innymi elementami zgłoszonego wniosku przemawiają za przyjęciem, że aktywa te nie będą pełniły funkcji aparatury naukowo-badawczej czy też sprzętu i innego niezbędnego wyposażenia, wykorzystywanego w celu tworzenia innowacyjnych produktów lub usług. Zwrócono uwagę na to, że Wnioskodawca nie deklaruje posiadania i nie planuje w ramach realizacji projektu nabycia żadnego narzędzia informatycznego dedykowanego do prowadzenia monitoringu i analizy eksperymentów w ramach badań. Deklaruje natomiast zakup oprogramowania wspomagającego projektowanie i wytwarzanie narzędzi. Ponadto opis wymagań wobec planowanych do zatrudnienia członków personelu (operatorzy CNC, konstruktorzy, brak osób z kompetencjami badawczymi) pozwala przyjąć, że badany projekt służyć ma podniesieniu potencjału wytwórczego Wnioskodawcy i zwiększeniu jego konkurencyjności, jednak nie przez prowadzenie działań B+R z wykorzystaniem nabywanych aktywów, ale przez zwiększenie zdolności wytwórczych, dzięki wykorzystaniu nabywanych urządzeń do wytwarzania oferowanego przez Wnioskodawcę asortymentu produktów i usług. Tym samym wnioskodawca nie spełnia spornego kryterium. W skardze na powyższą uchwałę, Skarżąca wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, §3 ust. 5 pkt 2) i 6) Regulaminu konkursu w zw. załącznikiem nr 6 - Kryterium merytorycznym dopuszczającym nr XI Zasadność oraz racjonalności zaplanowanych wydatków poprzez niezasadne przyjęcie, że nie zostały one przez Skarżącą spełnione, a przedsięwzięcie prowadzi do zwiększenia zdolności produkcyjnych Skarżącej; - naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na bezzasadnym uznaniu, że Wnioskodawca nie spełnia kryterium merytorycznego dopuszczającego nr XI, co skutkowało dokonaniem przez Zarząd niewłaściwej wykładni ww. kryteriów merytorycznych dopuszczających, a także naruszeniem wynikającym z powołanych przepisów nakazu przeprowadzenia procesu wyboru projektów kwalifikujących się do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tj. sprawy, naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1) ustawy wdrożeniowej, poprzez wadliwe rozpoznanie protestu przez Zarząd poprzez brak odniesienia się do podniesionych w proteście zarzutów i twierdzeń, niezamieszczenie w informacji o nieuwzględnieniu protestu rzeczowych odniesień do kwestii zarysowanych w proteście i uzasadnienia wskazującego powody, które zadecydowały o nieuwzględnieniu protestu. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy naukowej Katedry Techniki Wytwarzania i Automatyzacji Politechniki [...] z dnia 18 lipca 2017 r. na okoliczność, że wydatki zaplanowane przez Skarżącą w projekcie są zasadne i racjonalne. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że z uwagi na specyfikę branży istnieje duże podobieństwo warunków koniecznych dla prowadzania prac badawczych oraz warunków produkcyjnych. W branży lotniczej, do prac badawczych, wykorzystuje się bowiem maszyny produkcyjne o wysokich parametrach, pozwalające na osiągnięcie wiarygodnych wyników badań, a tym samym założonych celów projektu. Zaplanowane przez Skarżącą centrum badawczo – rozwojowe miało służyć opracowaniu rozwiązań w obszarze narzędzi, które nie są obecnie produkowane w jej zakładzie, podkreślając na marginesie, że nawet w sytuacji gdyby efektem zrealizowania projektu było zwiększenie zdolności produkcyjnych skarżącego - zamiar ten nie byłby sprzeczny z zapisami Regulaminu konkursu, gdyż ten sprzeciwia się jedynie realizacji przedsięwzięć prowadzących wyłącznie do zwiększenia zdolności produkcyjnych wnioskodawców. W kwestii zarzucanych braków w oprogramowaniu służącym przetwarzaniu wyników badań oraz wykształconej kadry badawczej, skarżąca podkreśliła że posiada odpowiednią liczbę licencji na programy służące do przetwarzania danych, natomiast w charakterze prowadzących badania pracowników zamierza zaangażować każdego z zatrudnionych konstruktorów. Zarzuciła przy tym, że zgodnie z zapisem § 6 ust. 5 pkt 7 Regulaminu konkursu, eksperci mający pytania czy też wątpliwości, powinni wezwać Skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r. poz.1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne, gdyż ocena projektu została dokonana przez Instytucję Zarządzającą zgodnie z prawem, w tym w szczególności zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem konkursu wraz z załącznikami do tego Regulaminu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 37 ust.1 i ust.2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, na podstawie kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art. 44 ustawy wdrożeniowej, oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów, powołana przez właściwą instytucję. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 4.2 i 4.3 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające i kryteria merytoryczne jakościowe. Ocena merytoryczna wniosków dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów, złożoną z ekspertów powołanych przez Instytucję Zarządzającą, z dziedziny odpowiadającej niniejszemu naborowi. Natomiast Instytucja Zarządzająca sprawuje nadzór nad Komisją Oceny Projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem konkursu (art. 44 ust.6 ustawy wdrożeniowej). Na tle powyższych uregulowań pojawia się pytanie o zakres kontroli sądu administracyjnego wobec aktów wydanych w postępowaniu konkursowym, które – co jest niesporne – nie jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie wskazanym w art. 50 ustawy wdrożeniowej), ale ma charakter szczególny, jego reguły są zasadniczo wyznaczone przez instytucję organizującą konkurs, która jest też autorem przepisów normujących zasady postępowania konkursowego. Udział beneficjentów w takim konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach. Powyższe uregulowania wskazują na to, że przedmiotem kontroli sądu może być jedynie zgodność przeprowadzonego konkursu z ustawą wdrożeniową i regulaminem konkursu (wraz z załącznikami), natomiast poza tą oceną jest realizacja celów założonych do osiągnięcia w konkursie. Dlatego też Sąd, na rozprawie w dniu 5 września 2017r. oddalił wniosek Skarżącej o dopuszczenie dowodu - "prywatnej" ekspertyzy naukowej Katedry Techniki Wytwarzania i Automatyzacji Politechniki [...] z dnia 18 lipca 2017 r. na okoliczność, że wydatki zaplanowane przez Skarżącego w projekcie są zasadne i racjonalne. Ocena bowiem zasadności zaplanowanych przez Skarżącą wydatków przekracza zakres kontroli sądu. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez Skarżącą kryterium XI w zakresie oceny merytorycznej – dopuszczającej złożonego wniosku o dofinasowanie projektu. Dla potrzeb tej oceny powołani zostali eksperci – specjaliści w dziedzinach związanych z danym naborem, którym Instytucja Zarządzająca powierzyła wybór projektów – najlepszych spośród biorących udział w konkursie - z punktu widzenia celów programu operacyjnego. Celem projektu było wzmocnienie zdolności prowadzenia prac badawczo- rozwojowych poprzez inwestycje w aparaturę naukowo- badawczą, sprzęt i inne niezbędne wyposażenie, mające służyć tworzeniu innowacyjnych produktów lub usług. Zgodnie z zapisem § 3 ust. 6 pkt 2 Regulaminu konkursu udzielone wsparcie powinno prowadzić do powstawania lub rozwoju działów badawczo-rozwojowych wewnątrz przedsiębiorstwa. Tym samym, wsparcie nie obejmuje działań mających na celu zwiększenie potencjału wytwórczego uczestników konkursu. Zadaniem ekspertów było dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektów z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez Instytucję Zarządzającą w oparciu o sformułowane przez tę Instytucję kryteria. W tym miejscu pojawia się kolejne pytanie o zakres kontroli przez Sąd oceny merytorycznej dokonywanej przez ekspertów. Niewątpliwie ocena ta powinna być przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Uznanie zatem oceny za niezgodną z prawem wymagałoby wykazania, że była ona nieprzejrzysta, nierzetelna i stronnicza. Skarżąca zarzuciła, że ocena merytoryczna była nierzetelna, bo nie zawierała prawidłowego uzasadnienia i nie odnosiła się do podniesionych w treści protestu zarzutów i twierdzeń. Nie wyjaśniała tez dlaczego zgłoszony projekt został oceniony negatywnie. W ocenie Sądu twierdzenia te są bezpodstawne. Za nierzetelną może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. Obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie do formy czy stopnia szczegółowości oceny. W ocenie Sądu ocena ta powinna być jasna i konkretna, ale jednocześnie nie może być zbyt szczegółowa, aby nie stała się nieczytelna. Nie można wymagać, aby eksperci dokonywali szczegółowej analizy wszystkich twierdzeń wnioskodawcy zawartych w dokumentacji konkursowej i formułowali bardzo rozbudowane i drobiazgowe oceny. Natomiast sąd administracyjny nie jest powołany do występowania w roli supereksperta, który będzie weryfikował każdy element oceny wyrażonej przez eksperta. Kryteria oceny merytorycznej zostały sformułowane przez Instytucję Zarządzającą i w ocenie Sądu dokonanie krótkiej, ale konkretnej oceny spełnienia tych kryteriów, nie narusza zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty odnoszące się do braku uzasadnienia negatywnej oceny w zakresie w zakwestionowanego kryterium. Jak wynika z przedłożonych dokumentów, dokonując oceny projektów, eksperci zgodnie uznali, że Wnioskodawca zaplanował zakupy urządzeń o parametrach wydajności sugerujących przeznaczenie przemysłowe nie zaś badawcze, zawyżając tym samym wartość zakupów w stosunku do zaplanowanych celów badawczych. Na podstawie okoliczności przedstawionych przez Wnioskodawcę, dotyczących zarówno obecnie prowadzonej działalności, jak również zamierzeń związanych z przystąpieniem do konkursu, stwierdzili że zaplanowane przez Wnioskodawcę zakupy posłużą w istocie - głównie - zwiększeniu mocy produkcyjnych przedsiębiorcy, nie zaś prowadzeniu prac badawczo-rozwojowych. Ocena ta została następnie podtrzymana oraz rozwinięta o kolejne elementy - wskazano na brak zamiaru zakupu oprogramowania mogącego służyć przetwarzaniu danych w celach badawczych oraz brak zamiaru powiększenia personelu o osoby z wykształceniem badawczym. Eksperci dokonujący oceny na obu etapach postępowania konkursowego byli zgodni co do tego, że pozyskanie wnioskowanych funduszy posłuży bardziej rozwinięciu obecnej działalności produkcyjnej wnioskodawcy, aniżeli stworzeniu przez tego przedsiębiorcę centrum badawczo- rozwojowego. Stwierdzenie, że zaplanowane do zakupu urządzenia nie są urządzeniami dedykowanymi do prowadzenia prac badawczo – rozwojowych w skali laboratoryjnej, ale z uwagi na wysokie parametry techniczne w zakresie wydajności przeznaczone są do wielkoseryjnej działalności produkcyjnej, dyskwalifikowało Wnioskodawcę stanowiąc o niespełnieniu kryterium XI dotyczącego zasadności oraz racjonalności zaplanowanych wydatków. W ocenie Sądu nie ma podstaw, aby powyższą ocenę ekspertów zakwestionować jako nierzetelną. Fakt, że nie odnieśli się drobiazgowo do zarzutów protestu, a powołali dodatkowe okoliczności przemawiające za pierwotnie dokonaną oceną, nie świadczy o braku rzetelności dokonanej oceny. Celem rozpatrzenia protestu nie jest polemika z zarzutami zawartymi w sprzeciwie, ale dokonanie ponownej oceny wniosku, pod kątem spełniania konkretnych kryteriów. Również zarzut niedochowania procedury przewidzianej w § 6 ust. 5 pkt 7 Regulaminu tj. zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku oraz złożenia wyjaśnień, nie zasługuje na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie. Okoliczności dotyczące posiadanego przez Wnioskodawcę oprogramowania, a także wymagania stawanie zatrudnianym pracownikom stanowiły wiadomości pomocnicze, które nie przesądzały o dokonanej ocenie, ale stanowiły jej uzupełnienie. Ponadto warto zauważyć, że okoliczności wzięte pod uwagę przez ekspertów dokonujących oceny - zwłaszcza w zakresie wymagań stawianych przez Wnioskodawcę rekrutowanym pracownikom - były zbieżne z późniejszymi wyjaśnieniami Skarżącej, która wyjaśniła że zamierzała zatrudniać konstruktorów w charakterze pracowników badawczych. Fakty te zostały jednak ocenione jako podważające – a nie jak chciałaby tego Skarżąca potwierdzające - badawczy charakter zgłoszonego projektu. W ocenie Sądu, uzupełnienie wniosku w tym zakresie nie wpłynęłoby na całościową ocenę zgłoszonego projektu, dlatego zarzutu naruszenia § 6 ust. 5 pkt 7 Regulaminu nie można w tej sytuacji uznać za zasadny. Tym samym należy uznać, że Zarząd przeprowadził prawidłowo postępowanie konkursowe, a dokonana ocena jest przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji.