I SA/Rz 489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Kazimierz Włoch /spr./ SO del. Tomasz Smoleń Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 12 października 2010r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2009r. - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 09 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.), § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z.P. od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął w dniu 29 kwietnia 2009 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, w którym Z.P. zgłosił żądanie dotyczące przeniesienia swojego zobowiązania realizowanego od 2005 do 2008 roku w ramach PROW 2004-2006 na zobowiązanie realizowane na podstawie przepisów dotyczących PROW 2007-2013. We wniosku Z.P. zadeklarował realizacje następujących pakietów i wariantów: • Pakiet 2 - realizację pakietu Rolnictwo ekologiczne z realizacją następujących wariantów: > Wariant 2.3 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 64,01 ha, • Pakiet 3 - realizację pakietu Ekstensywne trwałe użytki zielone z realizacją następujących wariantów: > Wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 10,97 ha. • Pakiet 4 - realizację pakietu Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 z realizacją następujących wariantów: * Wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 43,44 ha, * Wariant 4.7 - półnaturalne łąki świeże na powierzchni 9,60 ha. W dniu 6 stycznia 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wezwał Z.P. do złożenia wyjaśnień na piśmie lub ustnie w związku z wykrytymi nieścisłościami polegającymi między innymi na braku możliwości zwiększenia powierzchni realizowanego zobowiązania w ramach pakietów 2 (rolnictwo ekologiczne) i 3 (ekstensywne trwałe użytki zielone) zgodnie z przepisem § 43 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku dotyczącego zasad przejścia zobowiązania realizowanego przez beneficjenta w PROW 2004-2006 na zobowiązanie w ramach PROW 2007-2013. W odpowiedzi na w/w wezwanie w dniu 14 stycznia 2010 roku do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęła korekta do wniosku w której Z.P. podtrzymał deklarację zgłoszoną we wniosku z dnia 26 kwietnia 2009 roku. W dniu 9 lutego 2010 roku Z.P. został poinformowany pismem o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zgłoszenia dodatkowych dowodów przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., które zostało skutecznie doręczone w dniu 11 lutego 2010 roku (na zwrotnym potwierdzeniem odbioru). Wnioskodawca w związku z tym wezwaniem nie wniósł żadnych zastrzeżeń i uwag. w dniu [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2009 rok uwzględniając do płatności następujące pakiety i warianty: • Pakiet 2 - za realizację pakietu rolnictwo ekologiczne przyznał płatności w odniesieniu do następujących wariantów: > Wariant 2.3 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności uwzględniając do płatności powierzchnię 20,60 ha deklarowaną w ramach PROW 2004-2006 pomijając powierzchnię 43,41 ha którą beneficjent dołożył w 2009 roku. • Pakiet 3 - za realizację pakietu ekstensywne użytki zielone przyznał płatności w odniesieniu do następującego wariantu: > Wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach uwzględniając do płatności powierzchnię 5,40 ha deklarowaną w ramach PROW 2004-2006 pomijając powierzchnię 5,57 ha którą beneficjent dołożył w 2009 roku. • Pakiet 4 - za realizację pakietu ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 przyznał płatności wodniesieniu do następujących wariantów: * Wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków uwzględniając do płatności powierzchnię 43,44 ha czyli w całości deklarację beneficjenta we wniosku, * Wariant 4.7 - półnaturalne łąki świeże uwzględniając do płatności powierzchnię 9,60 ha czyli w całości deklarację beneficjenta we wniosku. W dniu 11 marca 2010 roku Z.P. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. jest krzywdząca, nie logiczna i nie zrozumiała w odniesieniu do zmniejszenia płatności dla wariantów 2.3 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 43,44 ha oraz 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 5,57 ha. Z.P. w odwołaniu podniósł, iż w 2009 roku powiększył swoje gospodarstwo o grunty przejęte od innego producenta ekologicznego który od 2005 roku otrzymywał płatności ekologiczne i interpretacja przepisu § 43 Rozporządzenia jest dla niego niezrozumiała i sprzeczna z polityką rolną. Organ odwoławczy naprowadził , że podstawowym przepisem regulującym kwestię przejścia przez producenta rolnego z realizacji zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.) na zobowiązanie realizowane na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) jest przepis § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) zgodnie z którym: 1. W 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), w zakresie pakietów: 1) rolnictwo zrównoważone - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 (rolnictwo zrównoważone) lub 2 (rolnictwo ekologiczne), 2) rolnictwo ekologiczne -jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne), 3) utrzymywanie łąk ekstensywnych lub pakietu utrzymywanie pastwisk ekstensywnych - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 (ekstensywne trwałe użytki zielone), 4 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000) lub 5 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000), 4) ochrona gleb i wód - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 (rolnictwo zrównoważone) , 2 (rolnictwo ekologiczne) lub 8 (ochrona gleb i wód), 5) ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie), 6) strefy buforowe - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9 (strefy buforowe), - jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taka sama liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000), 5 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000) i 7 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie). 2. Płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1: 1) pkt 2-5 jest przyznawana bez względu na liczbę dotychczas realizowanych pakietów; 2) pkt 4 lub 5 jest przyznawana co najmniej do tej samej powierzchni gruntów rolnych. Wobec treści powyższych przepisów wymienione w nim płatności rolnośrodowiskowe zostały przyznane w odniesieniu do wariantów 2.3 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności oraz 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach jedynie do powierzchni deklarowanej przez Z.P. we wnioskach składanych w latach 2005-2008 w ramach działania wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach PROW 2004-2006. Natomiast odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni którą Z.P. zwiększył w 2009 roku tj. powierzchni gruntów rolnych w stosunku do powierzchni poprzednio deklarowanej jako powierzchni gruntów uzyskanych od R.J. Nastąpiło to zgodnie z § 43 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 216 lutego 2009r., który stanowi iż beneficjent który realizował "stare" zobowiązanie (czyli realizowane w ramach PROW 2004-2006) może zamienić takie zobowiązanie na "nowe" (czyli realizowane w ramach PROW 2007-2013), jeżeli jego "stare" zobowiązanie realizowane było co najmniej przez 3 lata (który to warunek został spełniony przez Pana Z.P.) oraz ma realizować taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni, czyli beneficjent ma obowiązek utrzymać te pakiety które realizował w ramach "starego" zobowiązania, jednak nie może do nich dokładać powierzchni nowej. Dodatkowym wymogiem dla beneficjentów chcących przejść ze "starego" zobowiązania na "nowe" w 2009 roku był obowiązek rozpoczęcia w ramach dotychczasowego zobowiązania co najmniej jednego z trzech pakietów czyli Pakietu 4 -ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Pakietu 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 lub Pakietu 7 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ramach tych pakietów beneficjent oprócz dotychczasowej powierzchni która była zgłoszona dodatkowo mógł dołożyć nowe grunty, ale tyko w odniesieniu do tych trzech "nowych" pakietów. Na powyższą decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.Z.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w R. domagając się jej uchylenia w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Stwierdził, że 2009r. powiększył areał posiadanych gruntów rolnych. Jednakże niezasadne było zastosowanie literalnej wykładni § 43 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zgodnie z którym przepis ten uniemożliwiał realizację starego - dotychczasowego zobowiązania na nowych warunkach, przy zwiększonym areale gruntów. Organy zastosowały literalną wykładnię tego przepisu, przyjmując, że rolnik spełnia kryteria przyznania płatności, jeżeli będzie realizowała taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Według skarżącego należało zastosować wykładnię celowościową uwzględniającą cele gospodarki proekologiczne, tak aby nie ograniczał on zwiększenia terenów ekologicznego rolnictwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wnosi o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych orzeczeń z prawem. Zgodnie z art. 134 §1 i §2 ppsa. przy sprawowaniu tejże kontroli, sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa., podlegają uchyleniu tylko w sytuacji naruszenia prawa mającego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym przepisem regulującym kwestię przyjścia przez producenta rolnego z realizacji zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. (Dz.U. z 2004r. Nr 174 poz. 1809 ze zm. ) na zobowiązanie realizowane na podstawie rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 roku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest przepis § 43 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) i zgodnie z którym: 1. W 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), w zakresie pakietów: 7) rolnictwo zrównoważone - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 (rolnictwo zrównoważone) lub 2 (rolnictwo ekologiczne), 8) rolnictwo ekologiczne -jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne), 9) utrzymywanie łąk ekstensywnych lub pakietu utrzymywanie pastwisk ekstensywnych - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 (ekstensywne trwałe użytki zielone), 4 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000) lub 5 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000), 10) ochrona gleb i wód - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 (rolnictwo zrównoważone) , 2 (rolnictwo ekologiczne) lub 8 (ochrona gleb i wód), 11) ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie), 12) strefy buforowe - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9 (strefy buforowe), - jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taka sama liczbę pakietów, na tej samej powierzchni sruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000), 5 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000) i 7 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie). 2. Płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1: 3) pkt 2-5 jest przyznawana bez względu na liczbę dotychczas realizowanych pakietów; 4) pkt 4 lub 5 jest przyznawana co najmniej do tej samej powierzchni gruntów rolnych. We wniosku , który wpłynął w dniu 29 kwietnia 2009r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.Z.P. zgłosił żądanie dotyczące przeniesienia swojego zobowiązania rolnego od 2005r. do 2008r. w ramach PROW 2004-2006 na nowe zobowiązanie realizowane na podstawie przepisów dotyczących PROW 2007-2013. W Pakiecie 2- realizacja Pakietu Rolnictwo ekologiczne zadeklarował w Wariancie 2.3- trwałe użytki zielone zgodnie z certyfikatem powierzchnię 64,01 ha, zwiększając dotychczas deklarowaną powierzchnię w ramach PROW 2004-2006 o dodatkową powierzchnię wynoszącą 43,41 ha, co wynikało ze zwiększenia posiadanego areału gruntów rolnych na skutek nabycia ich od J.J.. Również w Pakiecie 3 -realizacja pakietu ekstensywne użytki zielone Wariant 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach zadeklarował powierzchnię 10,97 ha, zwiększając dotychczas deklarowaną powierzchnie w ramach PROW 2004-2006 o dodatkową powierzchnię wynoszącą 5,57 ha , co również wynikała ze zwiększenia posiadanego areału gruntów. Odmowa przyznania płatności do dodatkowo zadeklarowanej powierzchni wynikającej ze zwiększenia w 2009r. posiadanego areałów gruntów miała oparcie prawne w treści § 43 wyżej cyt. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Powyższy przepis stanowił, że beneficjent, który realizował "stare" zobowiązanie realizowane w ramach PROW 2004-2006 może zamienić je na nowe realizowane w ramach PROW 2007-2013, jeżeli stare zobowiązanie było realizowane co najmniej 3 lata i realizuje taką samą liczbę pakietów na tej samej powierzchni. Dodatkowym wymogiem dla beneficjentów chcących przyjść ze starego zobowiązania na nowe w 2009r. był obowiązek rozpoczęcia w ramach dotychczasowego zobowiązania co najmniej jednego z trzech pakietów czyli Pakietu 4- ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Pakietu 5 - ochrona zagrożonych ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 lub Pakietu 7 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ramach tych pakietów beneficjent mógł zgłosić realizację na powierzchni, która już była zgłaszana w ramach starego zobowiązania oraz dodatkowo zwiększyć powierzchnię gruntów, ale tylko w odniesieniu do tych w/w Pakietów: 4,5,7. Skarżący spełnił te warunki i przyznano mu pełną płatność w ramach Pakietu 4. Interpretacja § 43 wyżej cyt. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. dokonana przez skarżącego, iż zapis " na tej samej powierzchni gruntów", należy uznać za tożsamy ze stwierdzeniem "nie mniejszej powierzchni" prowadzi w istocie do zmiany treści przepisu, a więc jest niedopuszczalna. Z uwagi na powyższe, ponieważ organy nie naruszyły prawa materialnego jak i procesowego, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ppsa.