I SA/Rz 496/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie SO del. Piotr Popek WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant specjalista Teresa Tochowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2015r. nr IS-EAKS/511-44/2015 w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych 1. oddala skargę, 2. zarządza zwrot kwoty 100 ( słownie: sto) złotych nadpłaconego wpisu na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]- Dyrektor Izby Skarbowej w R. po rozpatrzeniu zażalenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...]w sprawie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...]lutego 2015r. nr: [...]i [...]- utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 lutego 2015r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. wpłynęły tytuły wykonawcze z dnia [...] lutego 2015r. numer: [...]i [...]wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. na zobowiązanego M.C. za nienależnie pobrane płatności ONW oraz nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytułach tych na pierwszej stronie jako wierzyciela oznaczono Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. , oraz opatrzono go pieczątką Kierownika Biura Powiatowego L.J. wraz z nieczytelnym podpisem. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. nie przystąpił do egzekucji należności objętych ww. tytułami – wydając jednocześnie, na podstawie art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1015)- zwanej dalej p.e.a., opisane na wstępie postanowienie z dnia 12 lutego 2015 r. oraz stwierdzając w uzasadnieniu, że przesłany tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 p.e.a. Powołując się na treść przepisu art. 8 ust 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) stanowiącego, że Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25.03.2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14, organ stwierdził, że prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy powinien wskazywać jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz powinien zostać podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), które to upoważnienie organ wywiódł z treści przepisu art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako państwowa osoba prawna działa przez swoje organy - w tym przez Prezesa Agencji, który - w myśl art. 8 ust 2 ustawy o ARiMR - kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes, bądź osoba przez Prezesa upoważniona, jako organ umocowany do reprezentowania Agencji, podpisuje jedynie tytuł wykonawczy, działając w imieniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako wierzyciela. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) przysługują organowi właściwemu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych ustalonych decyzją administracyjną tj. organowi właściwemu do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym, z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciel, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego. Zaznaczył, że Prezes Agencji nie jest organem administracji rządowej - do sfery administracji rządowej należy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako agencja płatnicza, zatem wierzycielem należności Wspólnej Polityki Rolnej jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zaś Prezes Agencji. Powołując się na art. 5 § 1 pkt 2 p.e.a., Kierownik Biura Powiatowego podkreślił, że Agencja została powołana do realizacji zadań, m. in. w zakresie wypłaty pomocy finansowej pochodzącej z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i jako instytucja dysponująca środkami publicznymi jest bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku tj. zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i powołana, jako agencja płatnicza, do czuwania nad jego wykonaniem. Dyrektor Izby Skarbowej w R., uznając przedmiotowe zażalenie za nieuzasadnione, przywołał treść przepisów art. 26 § 1, art. 27 § 1, art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 p.e.a., oraz zgodził się z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w L. co do tego, że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym, powoduje, że organ nie może przystąpić do egzekucji i obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w R. dla rozstrzygnięcia kto jest bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków - Prezes ARiMR, czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – koniecznym jest dokonanie analizy przepisów dotyczących reprezentacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na zewnątrz oraz konsekwencji decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W wyniku tej analizy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie zgodził się z argumentem skarżącego, że skoro należności i wierzytelności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadają agencjom a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała akredytację jako agencja płatnicza, to wierzycielem tych należności jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zaś Prezes Agencji. Wziął bowiem pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz Agencji oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W skardze na powyższe postanowienie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucił zaskarżonej mu naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w postaci art. 1a pkt 13 w zw. z 5 §1pkt 2 p.e.a poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wierzycielem w niniejszej sprawie może być wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz podczas gdy organem działającym w imieniu Agencji jest również Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podniósł również zarzut naruszenia art. 29§2 w zw. z art. 27§1 i 7 p.e.a. poprzez bezzasadny zwrot tytułów wykonawczych z dnia 4 lutego 2015r. oraz bezzasadne przyjęcie, że tytuły te nie spełniają wymogów formalnych. Skarżący zauważył ponadto, że struktura organizacyjna zastosowana przy tworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wzorowana jest na strukturze Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym to przypadku organem osoby prawnej jest Prezes ZUS zaś organami administracji publicznej są kierownicy terenowych jednostek organizacyjnych ZUS. W ocenie skarżącego Kierownik Biura jest organem administracji publicznej legitymowanym do orzekania w sprawach płatności zgodnie z art. 29 ustawy o ARMiR, oraz jest legitymowany do wszczęcia egzekucji ze skutkiem dla jednostki organizacyjnej Agencji. Odnosząc się do ustawowego terminu "wierzyciel" skarżący podkreślił iż został on przez ustawę zdefiniowany jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia którym zgodnie z art. 5 §1 pkt 2 p.e.a. jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku , a w przypadku braku takiej jedności, podmiot na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Analizując poszczególne przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz powołując się na uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 652/14 skarżący argumentował, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji może być wierzycielem w rozumieniu przepisów p.e.a. wobec czego odmowa wszczęcia postępowania i zwrot tytułów wykonawczych były działaniami bezprawnymi. Skarżący podkreślił też podkreślił, że fakt iż w sprawach określonego rodzaju przyznano prezesowi Agencji wyłączną właściwość, nie oznacza tego samego zakresu kompetencji w pozostałych sprawach. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Skarbowej w R. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga wniesiona przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 p.e.a. podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej stanowi tytuł wykonawczy wystawiony przez uprawnionego wierzyciela, według ustalonego wzoru, zawierający określone w art. 27 § 1 p.e.a. elementy, stanowiące o poprawności wystawionego tytułu. Zapis punktu 1 powołanego przepisu, obliguje wierzyciela do wskazania na tytule wykonawczym oznaczenia wierzyciela, natomiast z punku 7 wynika obowiązek umieszczenia na tytule wykonawczym między innymi podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Zgodnie z przepisem art. 1a pkt 13 p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z art. 5 § 1 pkt 2 p.e.a. wynika, że uprawionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość wystawienia tytułów wykonawczych nr: [...] i [...] z dnia [...] lutego 2015r. obejmujących nienależnie pobrane płatności ONW oraz w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytule tym jako wierzyciela określono Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. – wystawione tytuły wykonawcze zostały opatrzone jego podpisem. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. , stanął na stanowisku, że w sytuacji, kiedy właściwym jest w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, może również samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia tychże należności. Z kolei organ odwoławczy uznał, że co prawda Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Zgodnie z przepisem art. 2 oraz art. 8 _@POCZ@_ustawy o ARMIR, _@KON@_Agencja jest państwową osobą prawną, której organem jest, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, Prezes. Kieruje on działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, wykonując swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z art. 10 ustawy o ARIMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, w tym samym zakresie, na podstawie art. 29 ustawy o ARIMR, mają też uprawnienie do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie oznacza to jednak, że kierownicy biur powiatowych mogą w sposób samodzielny występować w podstępowaniach egzekucyjnych – oznaczałoby to bowiem możliwość podejmowania działań egzekucyjnych w imieniu własnym, podczas gdy wszelkie kompetencje kierowników biur powiatowych, jako organów pomocniczych, przy pomocy których Prezes Agencji jako organ osoby prawnej wykonuje swoje zadania – pochodzą od tego organu, działającego w imieniu osoby prawnej. Tym samym, Sąd w obecnym składzie, podziela ocenę organu odwoławczego co do nieprawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego w którym jako wierzyciel ujawniony został sam Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. Nie jest on bowiem organem uprawnionym do samodzielnego występowania w podstępowaniach egzekucyjnych. Zdaniem sądu wskazać również należy, że kwestią nieistotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy skarżący może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w treści skargi, trzeba przyznać rację twierdzeniom skarżącego, że z faktu iż ustawodawca przyznał Prezesowi ARIMR wyłączne kompetencje w zakresie umarzania wierzytelności Agencji, nie wynika, iż jest on wyłącznie właściwy również w innych sprawach – taka bowiem wykładnia, w sposób nieuprawniony rozszerzałaby zakres kompetencji przysługujących wyłącznie Prezesowi Agencji. Należy jednak zauważyć, że ze struktury organizacyjnej Agencji wynika, iż organem kierującym działaniami Agencji oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest jedynie Prezes Agencji, który swoje zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Nie mają oni zatem innego umocowania do działania w imieniu Agencji, jak tylko umocowanie pochodzące od organu osoby prawnej – prezesa Agencji, który przy ich pomocy wykonuje swoje zadania. Tym samym nie można Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w L. uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym – odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie przesłanego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. W związku z powyższym, uznając przedmiotową skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 ppsa. orzekł jak w sentencji. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na mocy art. 225 ppsa.