I SA/Rz 513/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie NSA Bożena Wieczorska (spr.) WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Paśko po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T.J.. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] stycznia 2008r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T.J. kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) marca 2008 r. (nr (...)) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania T. J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia (...) stycznia 2008 r. (nr (...)) o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz. 898) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 roku Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 8 maja 2007 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wpłynął wniosek kontynuacyjny T. J. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w którym zadeklarowano ogólną powierzchnię gospodarstwa rolnego kwalifikującą się do dopłat z pakietu rolnictwo ekologiczne wynoszącą 7,80 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do usunięcia nieścisłości, T. J. złożył w dniu 15 czerwca 2007r. korektę do powyższego wniosku, w której zmienił zadeklarowaną powierzchnię gospodarstwa rolnego w odniesieniu do poszczególnych wariantów: SO2 - realizację pakietu rolnictwo ekologiczne w następujących wariantach: - S02a01 - uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności na powierzchni 5,74 ha - S02b01 - trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 1,63 ha - S02d01 - uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności na powierzchni 0,43 ha. W dniu 29 listopada 2007 roku w gospodarstwie T. J. została przeprowadzona kontrola na miejscu. Decyzją z dnia (...) stycznia 2008r. (nr (...)) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. przyznał T. J. łączną płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w kwocie 774,00 zł. W decyzji uwzględniono do płatności wariant S02 - za realizację pakietu rolnictwo ekologiczne w odniesieniu do wariantów: - S02a01 - uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności uwzględniono do płatności powierzchnię 0,00 ha, nie przyznano płatności do przedmiotowego wariantu, - S02b01 - trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności uwzględniono do płatności powierzchnię 0,00 ha, nie przyznano płatności do przedmiotowego wariantu, - S02d01 - uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności uwzględniono do płatności powierzchnię 0,43 ha, przyznano płatność w wysokości 774,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż w toku postępowania uwzględniono wyniki kontroli na miejscu oraz wykaz producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2007, w którym jednostka certyfikująca "A" sp. z o.o. potwierdziła dla T. J. wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w odniesieniu do następujących wariantów S02 - pakiet rolnictwo ekologiczne: - S02a02 uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 5,74 ha, (natomiast we wniosku o przyznanie płatności strona deklarowała wariant S02a01 uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności na powierzchni 5,74 ha) - czyli brak potwierdzenia deklaracji przez jednostkę certyfikującą "A" Sp. z o.o. - S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,63 ha, (natomiast we wniosku o przyznanie płatności strona deklarowała wariant SOlbOl trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 1,63 ha) - czyli brak potwierdzenia deklaracji przez jednostkę certyfikującą, - S02d01 uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności na powierzchni 0,43 ha, (we wniosku o przyznanie płatności strona deklarowała wariant S02d01 uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności na powierzchni 0,43ha) - czyli potwierdzone przez jednostkę certyfikująca. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podkreślił, iż T. J. uczestniczył w kontroli i podpisał protokół z czynności kontrolnych (nr 9009/6611/2187/07), wskazujący obszary, na których stwierdzono mniejszą powierzchnię od deklarowanej we wniosku, otrzymał również kopię sprawozdania z kontroli, a ponadto przed wydaniem decyzji T. J. został poinformowany o przysługującym mu prawie wynikającym z art. 10 k.p.a. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru strona odebrała zawiadomienie w dniu 20 grudnia 2007 r., jednakże z uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy nie skorzystała. Odnosząc się do metod obliczania wskaźnika procentowego różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przypadku płatności rolnośrodowiskowej obliczenie w/w wskaźnika nie może nastąpić do całości areału upraw, gdyż wnioskowano o płatność w odniesieniu do trzech różnych grup płatności (S02a01, S02b01 oraz S02d01). W związku z powyższym nieprawidłowości (zawyżenie powierzchni) liczone jest w stosunku do poszczególnych grup płatności. W takiej sytuacji organ I instancji uprawniony był do uznania za wiarygodne i rzetelne wyniki kontroli na miejscu. W oparciu o przedmiotowe ustalenia dokonano wykluczeń powierzchni działek, nieuprawnionych do płatności, mając na względzie zawyżenia powierzchni liczone oddzielnie dla poszczególnych pakietów. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż w przypadku wykrycia w wyniku kontroli nieprawidłowości, stosuje się przepis art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, zgodnie z którym do płatności obszarowych, w tym rolnośrodowiskowych, stosuje się art. 30, art. 31 i art.32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 z 12.12.2001). Powyższe rozporządzenia zostało zastąpione rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie z którym w sytuacji gdy w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony tj. obszar, dla którego zostały spełnione wszystkie warunki ustanowione w regułach przyznawania pomocy, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica jest większa niż 20% obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. (art. 51 ust. 1 w/w rozporządzenia). Wskazano, iż na podstawie powyższych przepisów w pakiecie rolnictwo ekologiczne dla wariantu S02a01 - uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności, zastosowano zmniejszenie powierzchni ze względu na wykryte różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzona w czasie kontroli na miejscu wyniosła 0,23 ha, co stanowiło 4,17% obszaru stwierdzonego. Ze względu na powyższe ustalenia, w oparciu o przepis art. 51 cyt. rozporządzenia nr 796/2004, organ I instancji ustalił powierzchnię do naliczenia płatności na obszarze 5,05 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję T. J. wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż prowadzi ekologiczne gospodarstwo rolne o pow. 7,80 ha. W miesiącu maju 2007r. złożył w ARiMR w J. wniosek o dofinansowanie, w którym wskazał, że gospodarstwo to nie posiada certyfikatu zgodności. Otrzymanie takiego certyfikatu uzależnione jest od spełnienia szeregu wymogów, które ustala jednostka certyfikująca. W jego przypadku jest to PTRE "A" Spółka z o.o. w L., która corocznie przeprowadza kontrolę gospodarstwa. Wyniki tej kontroli przekazywane są do ARiMR. Przeprowadzone dotychczas kontrole nie stwierdziły żądnych uchybień w prowadzeniu gospodarstwa, a ostatnia z nich, która odbyła się w dniu 16 lipca 2007r. potwierdziła, że jego gospodarstwo rolne prowadzone jest zgodnie z przepisami dotyczącymi gospodarstwa ekologicznego. Konsekwencją pozytywnych wyników kontroli było przyznanie skarżącemu certyfikatu zgodności na uprawy rolne (owies, ziemniaki) na gruntach o pow. 0,70 ha. Kopię certyfikatu skarżący dołączył do skargi i wyjaśnił, że certyfikat zgodności otrzymał w listopadzie 2007r., a zatem proces "dochodzenia do otrzymania certyfikatu" powinien objąć również rok 2007. Skarżący podkreślił, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie zawarto żadnych zarzutów co do sposobu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a mimo to "potrącono mu prawie 90% dotacji". Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że jednostka certyfikująca potwierdziła dla niego wymagania dotyczące produkcji ekologicznej do następujących wariantów tj.: 5,74 ha dla wariantu S02a02 1.63 ha dla wariantu S02b02 0,43 ha dla wariantu S02d01 czyli potwierdzono 7,80 ha (str. 3 decyzji organu I instancji). Skarżący podkreślił, że nie rozumie dlaczego na str. 4 decyzji II instancji przyjęto, że posiada certyfikat na całą produkcję rolną na obszarze 7,80 ha. W konkluzji skarżący zauważył, że nie otrzymał dotacji ani "za produkcję ekologiczną bez certyfikatu, ani za produkcję z certyfikatem (za wyjątkiem dopłaty do sadu na powierzchni 0,43 ha)". Jest to naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. załącznik nr 1 pkt II. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił pozbawienie go prawa do 3%-owego błędu pomiarowego - zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż nie wyliczono błędu z całego pakietu: rolnictwo ekologiczne - tylko z jego części i przez to zawyżono błąd pomiarowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego certyfikacji poszczególnych wariantów w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wyjaśnił, że organ I instancji tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. nie jest uprawniony do kwestionowania lub zmiany wykazu beneficjentów przedstawianego przez jednostkę certyfikującą do dnia 31 października każdego roku kalendarzowego. Jego zadaniem jest zweryfikowanie czy zadeklarowane przez wnioskodawcę we wniosku o płatność warianty zostały potwierdzone przez jednostkę certyfikującą. W przypadku gdy wariant zostaje potwierdzony - organ ten przyznaje płatność do poszczególnych wariantów w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, a w przypadku braku potwierdzenia danego wariantu - organ ten odmawia przyznania płatności. W niniejszej sprawie jednostka certyfikująca "A" - spółka z o.o. w L. w wykazie przekazanym do Prezesa ARiMR, a następnie przekazanym do Biura Powiatowego ARiMR w J. potwierdziła dla T. J. realizację w jego gospodarstwie rolnym następujących wariantów w ramach pakietu rolnictwo-ekologiczne w roku 2007: - S02a02 wariant uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchnię 5,74 ha - skarżący we wniosku o płatność deklarował realizację wariantu bez certyfikatu zgodności, czyli brak potwierdzenia wariantu przez jednostkę certyfikującą, - S02b02 wariant trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,63 ha - skarżący we wniosku o płatność deklarował realizację wariantu bez certyfikatu zgodności, czyli brak potwierdzenia wariantu przez jednostkę certyfikującą, - S02d01 wariant uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności na powierzchni 0,43 ha - skarżący we wniosku o płatność deklarował wariant bez certyfikatu zgodności, zatem jednostka certyfikująca potwierdziła deklarację i wnioskodawca otrzymał za tę powierzchnię płatności. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że odmówił przyznania płatności do dwóch z trzech zadeklarowanych wariantów ze względu na brak potwierdzenia wariantów zadeklarowanych przez T. J. we wniosku oraz w korekcie do wniosku i dodał, że wnioskodawca podpisując wniosek "przyjmuje odpowiedzialność za formalną i merytoryczną poprawność, w szczególności za określenie wariantów w stosunku do których wnioskuje o płatność rolnośrodowiskową". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007r. w kwocie niższej niż wykazywany we wniosku przez skarżącego. Każda decyzja administracyjna, a w szczególności taka, która ogranicza uprawnienia wnioskodawcy powinna zawierać prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. takie, które wyjaśnia, jakie okoliczności zostały ustalone i jaki jest ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz jakie normy prawne w sprawie zastosowano. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji standardów tych nie spełniły, bowiem nie wynika z nich w sposób jednoznaczny co spowodowało obniżenie płatności rolnośrodowiskowych. Czy zasadniczym powodem - co wynikałoby z decyzji organu odwoławczego - był fakt, iż rolnik zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności uprawy rolnicze i trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności, a w istocie, w stosunku do deklarowanych upraw i użytków posiadał certyfikat zgodności, czy też wprawdzie nie uzyskał certyfikatu zgodności, ale powinien był go uzyskać, aby móc ubiegać się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Stanowisko orzekających w sprawie organów jest w tej kwestii niejasne i niezrozumiałe również dla rolnika, który sygnalizował swe wątpliwości w odwołaniu od decyzji organu I instancji i ponowił je w skardze do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z dnia 8 maja 2007r. określany jest przez organ odwoławczy jako wniosek "kontynuacyjny", co wskazywałoby, iż składany już był wniosek o przyznanie pierwszej płatności, co oznacza, że kwestia certyfikatu zgodności powinna już być uprzednio zbadana. Niezależnie jednak od charakteru wniosku orany administracji publicznej, jakimi są bez wątpienia orzekające w sprawie organy, mają obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, wskazać te fakty, które uznały za udowodnione i dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W razie wątpliwości - jak w niniejszej sprawie - orzekający organ winien zwrócić się do właściwej jednostki certyfikującej o nadesłanie materiałów źródłowych, w tym certyfikatów zgodności, które potwierdzą lub też nie potwierdzą informacji zawartych w "wykazie producentów" (k. 5 akt administracyjnych). Niejasna jest również - w ocenie Sądu - ta część uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, która dotyczy konsekwencji różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu, jak również - zawarte tylko w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - kwoty zmniejszeń płatności. Inne uchybienie organu odwoławczego to pominięcie i nieustosunkowanie się do twierdzeń rolnika co do prawidłowości doręczenia mu pisma kierownika Biura Powiatowego Oddziału A.R.iM.R. z dnia 17 grudnia 2007r. zawierającego zawiadomienie o sposobie realizacji prawa do zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Powyższe uchybienia tj. mniejasność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również brak wyjaśnienia czy jednostka certyfikująca przyznała rolnikowi certyfikat zgodności w stosunku do upraw i użytków, o których mowa we wniosku z dnia 8 maja 2007r. miały - w ocenie Sądu - charakter istotny i mogły wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.