I SA/Rz 517/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędzia WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędzia WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności na zalesienie gruntów rolnych z naruszeniem prawa oddala skargę. Przedmiotem skargi M. S. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. (w decyzji organu odwoławczego omyłkowo podano datę [...] marca 2018 r.) nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał M. S. płatności na zalesienie gruntów rolnych - działki nr ewidencyjnym [...] w miejscowości G., oznaczonej we wniosku lit. [...], o pow. [...] ha. W dniu [...] sierpnia 2016 r. w gospodarstwie M. S. przeprowadzono kontrolę podczas której stwierdzono, że całkowita powierzchnia zalesiona działki nr [...] jest mniejsza ([...] ha) od zadeklarowanej ([...] ha). Na tej podstawie wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Natomiast opisaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. stwierdzono, że decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydano z naruszeniem prawa. Prawidłowo zalesiono bowiem tylko część działki nr [...], a pozostały obszar zalesienia zrealizowano na działkach nr [...] i [...], które strona nabyła na własność dopiero w 2016 r. Tak więc wsparcie na zalesienie powinno być przyznane tylko do powierzchni [...] ha. Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie wznowiono z uwagi na nowe fakty, które wyszły na jaw po przeprowadzonej kontroli, a dotyczącej faktycznego obszaru zalesienia działki nr [...] objętej wsparciem finansowym, tj. na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.). Z uwagi jednak na upływ czasu, określony w art. 146 § 1 k.p.a., niemożliwe było obecnie uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. i dlatego stwierdzono tylko jej wydanie z naruszeniem prawa, jak tego wymaga przepis art. 151 § 2 k.p.a. W odwołaniu M. S. wyjaśnił, że zalesił cały zadeklarowany areał gruntu, co potwierdziło Nadleśnictwo i Starostwo Powiatowe. Działkę nr [...] nabył w 2004 r. od osoby prywatnej, która okazała mu jej granice na gruncie jako kwadrat, według istniejących ograniczników. Przekonany, że było to zgodne z rzeczywistością dokonał zalesienia tego obszaru, wystąpił o wsparcie, a w 2009 r. uzyskał przekwalifikowanie działki z rolnej na leśną. Dopiero w 2016 r. zorientował się, że granica działki przebiega inaczej niż mu okazano. Wtedy nabył sąsiednie działki nr [...] i [...], dokonując scalenia całego gruntu i tworząc z tego obszaru jedną działkę. Omyłka nie wyniknęła z jego winy. Podkreślił, że obszar zalesienia zgadzał się z decyzją, tyle że położenie działki było inne. Przez okres niemal 10 lat organy nie zwróciły na to uwagi. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że zasady przyznawania płatności określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004, Nr 187, poz. 1929 ze zm. - określane dalej jako rozporządzenie zalesieniowe). We wniosku o płatność zadeklarowano powierzchnię do zalesienia wynoszącą [...] ha, podczas gdy działka nr [...] została zalesiona tylko na pow. [...] ha. Płatność powinna być więc przyznana w niższej kwocie. Tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. była wadliwa, ponieważ przyznana na podstawie okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym. Dawało to podstawy do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że pomiar powierzchni objętej planem zalesieniowym nie należy do kompetencji nadleśniczego, którego zadanie polega tylko na kontroli udatności uprawy zalesionej. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków. Na skutek przeprowadzonej kontroli wykazano zaś, że plan zalesieniowy na działce nr [...] nie został zrealizowany prawidłowo, zalesiono tylko połowę jej powierzchni. Pozostała część zalesienia została wykonana na części działki nr [...] i [...], które strona nabyła dopiero w 2016 r. M. S. nie był więc ich właścicielem ani w dniu złożenia wniosku w 2004 r. ani w dniu wydania decyzji w sprawie płatności w 2005 r. W tym zakresie nie zostało zatem spełnione wymaganie własności działki, które było wymagane przez przepis § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. W skardze M. S. zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie na jego podstawie decyzji bez istnienia ku temu podstaw, 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie kompletnego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności, gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika, że zalesienie zostało odebrane bez zastrzeżeń przez Nadleśnictwo i Starostwo Powiatowe, 3) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieudzielenie mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć istotne znaczenie w sprawie i zaniechanie wyjaśnienia w decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, 4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ działań niemających oparcia w przepisach prawa, przez co nie prowadzono postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej przedstawiając argumentację zbieżną z wyrażaną w toku postępowania administracyjnego. Skarżący domaga się uchylenia wydanych decyzji, a także zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej określanej jako p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym a strona skarżąca nie przedstawia dowodów przeciwnych. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Zgadza się również z ich oceną. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy w dniu [...] grudnia 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek M. S. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2004 r. Do zalesienia strona zadeklarowała jedną działkę rolną oznaczoną symbolem "A" o powierzchni [...] ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w gminie T. obręb [...]. Do wniosku zostały dołączone wszystkie wymagane załączniki. Po pozytywnym zweryfikowaniu wniosku w dniu [...] marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych, o których mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego. W dniu [...] sierpnia 2005 r. została wydana decyzja nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2005 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. w gospodarstwie M. S. została przeprowadzona kontrola na miejscu. Wyniki tej kontroli zawarto w protokole z czynności kontrolnych nr [...]. Uchybienia wykryte podczas kontroli na miejscu dotyczyły powierzchni całkowitej zalesienia. Kontrola wykazała, że na działce rolnej "A", na której strona deklarowała zalesienie na powierzchni [...] ha, stwierdzono mniejszą powierzchnię zalesionej działki. Kontrolerzy stwierdzili powierzchnię zalesienia na obszarze [...] ha, w tym: powierzchnia gatunku iglastych [...] ha oraz powierzchnia gatunku liściastych [...] ha. Dla powyższej działki rolnej oznaczonej lit. "A" w protokole odnotowano kod pokontrolny GR 5 - oznaczający, że stwierdzono uchybienia szczegółowe. Ustosunkowując się do raportu z kontroli skarżący wyjaśnił, że podczas zalesiania działki nr [...] nastąpiła pomyłka. Działka nr [...] została zalesiona do połowy a druga połowa została zalesiona na działce nr [...] oraz działce nr [...] również do połowy i działki zostały ogrodzone metalową siatką na wysokości 2 metrów. Skarżący wskazał również, że działki o numerach [...], [...] są jego własnością, natomiast działkę nr [...] nabył w dniu [...] września 2016 r. aktem notarialnym. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , zasadnie uznał, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania wskazanej wyżej decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie nie były mu znane i postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. wznowił postępowanie zakończone wskazaną decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu wznowienie postepowania na podstawie powołanego przepisu nie budzi wątpliwości. Działanie organu w tej mierze należy uznać za jak najbardziej uzasadnione. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza z raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia na działce o nr [...] ([...]ha) jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona która wynosi [...] ha. W tym miejscu należy podkreślić, że kontrola została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, natomiast sporządzony protokół z czynności kontrolnych nie budzi zastrzeżeń co do jego rzetelności i prawidłowości ustaleń. W ocenie Sądu w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego jednoznacznie ustalono, że M. S. prawidłowo zalesił jedynie część działki o nr [...] położonej w obrębie [...] o powierzchni [...] ha (co potwierdza raport z kontroli na miejscu nr [...]). Pozostała część została zalesiona na działkach nr [...] i [...] nie będących własnością M. S. ani na dzień złożenia wniosku (dnia [...] grudnia 2004 r.,) ani na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie (dnia [...] sierpnia 2005 r.). Tak ustalony stan faktyczny nie jest zresztą kwestionowany przez skarżącego, który powołuje się na pomyłkę przy zalesianiu działek. Powyższe okoliczności zostały także potwierdzone przez Starostwo Powiatowe. Z informacji uzyskanych od tego organu wynika, że działki nr [...], [...] na których M. S. dokonał zalesienia nabył wraz z żoną M. S. umowami sprzedaży z dnia [...] lipca 2016 r., nr rep. [...] i z dnia [...] września 2016 r., nr rep. [...]. Oznacza to, że przez cały okres obowiązywania programu zalesieniowego M. S. nie był właścicielem działek na których dokonał zalesienia. Podkreślić należy, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., w tym przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 płatność na zalesianie jest udzielana do działek rolnych, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności stanowiących własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub współwłasność tego producenta rolnego. W tym miejscu należy podkreślić, że płatności na zalesianie przyznawane są na wniosek producenta rolnego, a wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej jest uzależniona od powierzchni przewidzianej do zalesienia. Zatem to na rolniku ciąży obowiązek wskazania o rzeczywistych powierzchniach działek i to rolnik powinien starannie je zmierzyć przed ich zadeklarowaniem we wniosku o przyznanie pomocy. Należy podzielić stanowisko Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, że M. S. wstępując do programu zalesieniowego powinien z dużo większą starannością podchodzić do wykonywanych przez siebie obowiązków tj. ustalenia i wskazania pracownikom Nadleśnictwa w terenie granic swojej działki, wykonania zalesienia i kontynuacji programu. O braku pożądanej aktywności skarżącego w tej mierze świadczy chociażby nieobecność skarżącego w dniu [...] marca 2009 r., podczas przeprowadzania przez pracownika Starostwa przy udziale specjalisty ds. Lasów Niepaństwowych dowodu z oceny udatności uprawy leśnej na działce nr [...]. Skarżący prawidłowo zawiadomiony nie był obecny na gruncie. Obecność beneficjenta mogła doprowadzić do wcześniejszego wykrycia opisywanych nieprawidłowości. Wszystkie te wpadkowe kwestie prowadzą do uznania, że M. S. programu zalesienia dokonał niezgodnie z planem zalesienia i braku występowania dobrej wiary po jego stronie. Odnośnie stanowiska skarżącego, że dokonał zalesienia zgodnie z planem zalesienia należy zauważyć, że plan został sporządzony na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i na nim ciążył obowiązek wskazania granic działki. W tym miejscu podkreślić należy, że plan zalesienia zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12 poz. 59 ze zm.) i § 9 rozporządzenia zalesieniowego przygotowuje specjalista służby leśnej ujmując w nim działki zadeklarowane przez wnioskodawcę we wniosku o zalesienie (w niniejszym przypadku działka ewidencyjna nr [...]). Następnie po sprawdzeniu czy zalesienie zostało wykonane prawidłowo i zgodnie z planem wydaje zaświadczenie o złożeniu uprawy leśnej podpisane przez niego i nadleśniczego. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy lasach (Dz. U. z 2011,Nr 12 poz. 59 ze zm.) plan urządzenia lasu - to podstawowy dokument gospodarki leśnej, opracowany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o lasach plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej oraz sposobu realizacji dla każdego drzewostanu. Z powyższego wynika, że podstawowym zadaniem nadleśniczego jest kontrola udatności uprawy zalesionej - natomiast pomiar powierzchni objętej planem zalesieniowym nie leży w kompetencji nadleśniczego. Pomiaru obszaru zalesieniowego mogą wykonać instytucje do tego powołane, w tym m. in. Agencja ARiMR w zakresie kontroli na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1613 ) bądź uprawniony geodeta, którego wnioskodawca może wynająć do pomiaru działek do zalesienia przed ich zadeklarowaniem we wniosku. Należy zaznaczyć, że współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów ogranicza się, więc do potwierdzenia okoliczności faktycznej wykonania zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się art. 217 i następne k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończącego je w formie decyzji, nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzenie przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków. Nie jest więc wyłączone podważenie okoliczności potwierdzonych zaświadczeniem. W niniejszej sprawie wykazano, innymi niż zaświadczenie nadleśniczego, dowodami, tj. protokołem z czynności kontrolnych, że plan zalesieniowy nie został zrealizowany prawidłowo. Trzeba podkreślić w tym miejscu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., przyznająca płatność na zalesianie gruntów rolnych została skutecznie doręczona w dniu [...] sierpnia 2005 r., zatem bezsprzecznie należy przyjąć, że upłynął okres o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, za właściwe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, który decyzją z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, została wydana z naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.