I SA/Rz 521/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. spraw ze skarg K.P. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ← z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania premii pielęgnacyjnej na zalesianie gruntów rolnych oraz gruntów innych niż rolne, ← z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] i [...] maja 2021r. nr [...] i nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołań K. P. ( dalej: Skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r. oraz nr [...] w sprawie odmowy przyznania premii pielęgnacyjnej na zalesianie gruntów rolnych – utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji oraz akt sprawy wynika, że Skarżąca ubiegała się o przyznanie szeregu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, deklarując łączną powierzchnię działek rolnych - 4,36 ha, w tym powierzchnię upraw roślin strączkowych na ziarno - 2,32 ha. Ubiegała się też o przyznanie kolejnej wypłaty płatności kontynuacyjnej na zalesianie w ramach PROW 2007-2013 deklarując do płatności powierzchnię 0,60 ha. W dniu 10 grudnia 2021r. Skarżąca została powiadomiona przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w R., że w dniu 15 grudnia 2020 r., w jej gospodarstwie zostanie podjęta kolejna próba przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz że nieobecność właściciela w tym dniu zostanie potraktowana jako utrudnienie działań Inspekcji Weterynaryjnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1557 ze zm.) zagrożone jest szeregiem kar oraz będzie skutkowało utratą wnioskowanych dopłat rolnych. Podjęta próba przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym dniu okazała się nieskuteczna, gdyż Skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie tej czynności w jej gospodarstwie. Protokół z czynności został odebrany przez dorosłego domownika Skarżącej, a Skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do przedmiotowego raportu. W dniu 16 lutego 2021 r. zawiadomiono Skarżącą o zakończeniu postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2020, z jednoczesną telefoniczną informacją, że z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, wnioskowane płatności nie zostaną przyznane. W piśmie, które wpłynęło w dniu 18 lutego 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR Skarżąca oświadczyła, że poinformowana o terminie kontroli w gospodarstwie - ze względu na panująca pandemię i strach przez zachorowaniem - poprosiła kontrolujących weterynarzy jedynie o możliwość przesunięcia terminu kontroli na czas po ustaniu pandemii, ze względu na jej bezpieczeństwo, nie odmawiając jednakże możliwości przeprowadzenia kontroli. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił Skarżącej przyznania płatności na 2020 rok, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej z tytułu płatności za zazielenienie, z tytułu płatności redystrybucyjnej, z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, a także wnioskowanej płatności na zalesianie - ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu. W odwołaniach od powyższych decyzji Skarżąca podniosła, że po zawiadomieniu o kontroli nie utrudniała jej przeprowadzenia, a jedynie prosiła na piśmie, jak również telefonicznie, Powiatową Inspekcję Weterynaryjną o przesunięcie terminu kontroli ze względu na nadzwyczajne okoliczności tj. panującą epidemię koronawirusa. Wskazała, że jest osobą w starszym wieku (73 lata) i choruje przewlekle, co powoduje że znajduje się w grupie podwyższonego ryzyka zachorowania w kontakcie z wirusem Sars-cov–2. Podkreśliła przy tym, że urzędy i sądy stosują wszelkie środki ostrożności, a dla niej nie ma żadnej ochrony. Dlatego też ze względu na panującą pandemię poprosiła o zmianę decyzji. Do odwołań dołączyła kopię decyzji oraz zaświadczenie lekarskie z NFZ z dnia [...] lutego 2021 r., z którego wynika, że pozostaje w stałym leczeniu. Utrzymując w mocy decyzje organu I instancji, Dyrektor ARIMR podkreślił, że przeprowadzenie kontroli zgodności i prawidłowości złożonych przez Beneficjentów wniosków jest istotnym elementem systemu płatności, a uniemożliwienie jej przeprowadzenia prowadzi do odmowy przyznania wnioskowanych płatności, o czym Skarżąca została poinformowana wraz z informacją o planowanym terminie kontroli. Jako uzasadnienie konieczności przeprowadzenia kontroli organ przytoczył treść odpowiedzi udzielonej samorządowi rolniczemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie zawieszenie przeprowadzania czynności kontrolnych w gospodarstwach rolnych do końca 2020 r., w treści której resort rolnictwa poinformował, że nie ma takiej możliwości ponieważ do prowadzenia kontroli, pomimo pandemii, zmuszają urzędników przepisy Unii Europejskiej. Powołał się przy tym na przepis art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L nr 347 z 2013 r., str. 549 ze zm..) – dalej rozporządzenie (UE) 1306/2013, zgodnie z którym państwa członkowskie zobowiązane są ustanowić skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie tj. weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Konieczne jest zatem przeprowadzanie systematycznych kontroli administracyjnych wszystkich wniosków o przyznanie płatności. Na mocy art. 59 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 organ określa próbę kontrolną z całej populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe ryzyko błędów. Ponadto z treści art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 809/2014" wynika, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Skoro zatem kontrola na miejscu nie odbyła się w gospodarstwie Skarżącej z przyczyn leżących po stronie Skarżącej – organ miał podstawę do odmowy przyznania Skarżącej wszystkich wnioskowanych przez nią płatności z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia tej kontroli. Jako podstawę prawną powołał art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, zgodnie z którym w przypadku jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, co skutkuje odmową przyznania wszystkich płatności, o które rolnik się ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności. W skardze na powyższe decyzje do sądu administracyjnego Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej Kpa. w zw. z art. 59 ust 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak uznania, że w sprawach zaistniały nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające odmowę przyjęcia kontroli w gospodarstwie, podczas gdy panująca pandemia, stan zdrowia i wiek Skarżącej oraz realna i uzasadniona obawa przed zarażeniem, stanowią okoliczność nadzwyczajną usprawiedliwiającą przyznanie Skarżącej płatności pomimo nieprzeprowadzenia kontroli. W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czy postanowienia, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną przez Skarżącego podstawą prawną, rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Wyjątek przewidziany w ostatnio powołanym przepisie nie zachodzi, z uwagi na przedmiot zaskarżenia w sprawach. W zakresie kontroli mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu oraz czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., zaskarżone decyzje bądź postanowienia podlegają uchyleniu w sytuacji naruszenia tego prawa, mającego wpływ lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot sporu w niniejszych sprawach koncentruje się wokół kwestii kontroli wniosków o przyznanie płatności oraz konsekwencji niedokonania tej kontroli z przyczyn leżących po stronie Skarżącej. W ocenie organu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu skutkuje niemożnością przyznania wnioskowanej płatności. W ocenie zaś Skarżącej zaistniałe w sprawie okoliczności są na tyle nadzwyczajne, że uzasadniają przyznanie Skarżącej wnioskowanych płatności pomimo niedopuszczenia do przeprowadzenia kontroli na miejscu, w oparciu o wyjątek przewidziany w przepisie art. 59 ust 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 Sąd w przedmiotowym sporze podzielił argumenty organu. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, organ zobowiązany jest do przeprowadzania kontroli na miejscu, w celu weryfikacji prawidłowości i zasadności wniosku o przyznanie płatności. Nie dotyczy to wszystkich złożonych wniosków, ale istnieją pewne minimalne granice i szczególne obszary działalności rolniczej, których organ nie jest w stanie ograniczyć czy wyłączyć mocą własnego uznania. W powołanej przez organ odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określono wyraźnie, że państwa członkowskie mogą wybrać termin przeprowadzenia kontroli w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt obejmujących minimalny odsetek gospodarstw i/lub zwierząt, biorąc pod uwagę uwarunkowania związane z rozprzestrzenianiem się Sars-cov-2, ale co do zasady poziom ich wykonania nie może zostać zmniejszony poniżej przewidzianych norm ilościowych i musi być zrealizowany w ciągu roku kalendarzowego. Ponieważ Skarżąca posiada inwentarz żywy została wytypowana do kontroli i prawidłowo zawiadomiona o terminie jej przeprowadzenia, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że obecność producenta rolnego przy kontroli jest konieczna, a udaremnienie kontroli spowodowuje odmowę przyznania wnioskowanych dopłat. Tym samym w zakresie zaplanowania, przygotowania i zawiadomienia o kontroli organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Należy przychylić się do stanowiska organu, że kontrola na miejscu była obligatoryjna, gdyż warunkuje to poprawność i skuteczność całego sytemu płatności, z którego środki mają zostać przeznaczone na cele ustawowo określone. Odstąpienie zatem od przeprowadzenia kontroli – czy też jak chciała tego Skarżąca przesunięcie jej na okres po zakończeniu pandemii – nie było możliwe. Do rozważenia pozostaje, podniesiony w treści skarg zarzut pominięcia w argumentacji okoliczności odpowiadających nadzwyczajnym okolicznościom, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, mogących uzasadniać przyznanie Skarżącej wnioskowanej płatności, pomimo nieprzeprowadzenia kontroli na miejscu. Uzasadniając zastosowanie wyjątku, o którym mowa w wymienionym przepisie Skarżąca wskazała na swój wiek – 73 lata oraz pozostawanie w leczeniu chorób przewlekłych, z których to powodów w sposób wyjątkowo poważny obawiała się możliwości zakażenia wirusem Sars-Cov-2 po kontakcie z kontrolującymi pracownikami, ubiegając się o przeniesienie terminu kontroli na bliżej nieokreślony czas po ustaniu pandemii. W ocenie Sądu argumenty te - w stanach faktycznych przedmiotowych spraw – nie dają podstaw do stwierdzenia, że w sprawach zaistniały nadzwyczajne okoliczności, porównywalne z siłą wyższą, które pozwalałyby na zastosowanie omawianego przepisu w sposób postulowany przez Skarżącą. W ocenie Sądu w stanach faktycznych omawianych spraw istniała realna możliwość takiego przeprowadzenia kontroli na miejscu, która nie narażałaby Skarżącej na opisane przez nią niebezpieczeństwo zarażenia wirusem Sars-Cov-2. W pierwszej kolejności należy wskazać na możliwość ustanowienia przez Skarżącą pełnomocnika do reprezentowania jej przy czynności kontroli, co pozwoliłoby na przeprowadzenie kontroli bez jakiegokolwiek ryzyka kontaktu Skarżącej z osobami przeprowadzającymi kontrolę. Ponadto, kwestia ewentualnego narażenia na zachorowanie osoby kontrolowanej - mimo przedstawionych przez Skarżącą argumentów w tym zakresie, nie może być w ocenie Sądu, w stanie faktycznym istniejącym w przedmiotowych sprawach - postrzegana w kategoriach okoliczności nadzwyczajnej, o której mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, porównywalnej z siłą wyższą. Niebezpieczeństwo narażenia na ewentualne negatywne konsekwencji kontaktów międzyludzkich w czasie pandemii, w przypadku incydentalnie przeprowadzanej kontroli na miejscu, dotyczącej terenu otwartego ( terenów uprawnych i zabudowań gospodarczych) nie tylko nie jest na tyle poważne, aby uzasadniało traktowanie obaw Skarżącej jako okoliczności nadzwyczajnej, znoszącej obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu, ale też dodatkowo można niebezpieczeństwo to znacznie ograniczyć, stosując środki ostrożności powszechnie używane w czynnościach codziennych, w dobie pandemii, w tym zwłaszcza zwiększony dystans. Należy zauważyć, że kontrola przeprowadzana jest w gospodarstwie rolnym i zasadniczo wymaga dopuszczenia kontrolujących jedynie do pomieszczeń gospodarczych, w celu weryfikacji danych dotyczących inwentarza żywego, nie zaś do pomieszczeń zamieszkiwanych przez Skarżącą. Istniała zatem możliwość takiego zorganizowania kontroli, aby kontrolowany uczestniczący w czynnościach kontrolnych nie narażał się na bliski kontakt z kontrolującymi. Tym samym okoliczności przedstawionych przez Skarżącą nie można uznać za wypełniające przesłanki nadzwyczajnych okoliczności równych sile wyższej, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonych decyzji i, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi.