I SA/Rz 529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania R.S. (dalej: zobowiązany, skarżący) płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał art. 134, w związku z art. 129 § 2, art. 57 § 5, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.) - powoływanej dalej jako k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji) wydał decyzję, opisaną wyżej, o przyznaniu R.S. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 rok. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 29 stycznia 2014 r. z prawidłowym pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania. W dniu 20 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystosował do pełnomocnika R.S. – D.S. informację (nr dokumentu [...]), w której wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego zobowiązany ma możliwość dokonania dobrowolnego zwrotu kwoty 5.929,91 zł w terminie 30 dni licząc od dnia 20 marca 2014 r. W dniu 7 kwietnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie R.S. od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i od informacji z dnia 20 marca 2014 r. dotyczącej możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych dopłat. Składając pismo odwoławcze zobowiązany nie złożył wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Wskazał, że nie mógł wcześniej odwołać się od decyzji, gdyż występowała siła wyższa, która mu to uniemożliwiała. Ponadto nadmienił, że jego pełnomocnik uzyskał z ARIMR informację, że do przedmiotowej sprawy zostanie wysłana druga część wyliczeń i objaśnień i dopiero wtedy należy się odwołać. W związku z powyższym wyjaśnił, że 14 dniowy termin do złożenia odwołania liczył od "drugiej części decyzji" zwanej informacją z dnia 20 marca 2014 r., która została odebrana w dniu 26 marca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania od przedmiotowej informacji, zaś postanowieniem z tej samej daty nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] organ odwoławczy wskazał, że R.S. nie miał podstaw sądzić, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. jest niekompletna, ponieważ zawierała wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący w dniu 29 stycznia 2014 r. osobiście odebrał przedmiotową decyzję, a więc mógł zapoznać się z jej treścią i treścią zawartego w niej pouczenia o przysługującym mu środku odwoławczym oraz terminie do jego wniesienia. Organ podkreślił, że zobowiązany nie wniósł prośby o przywrócenie terminu oraz nie przedstawił żadnych okoliczności usprawiedliwiających uchybienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R.S., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. Podkreślił, że organ błędnie poinformował go, że wydana decyzja jest niekompletna a 14-dniowy termin do złożenia odwołania będzie mu przysługiwał od dnia doręczenia drugiej części decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie pełnomocnika skarżącego sformułowanie zawarte w odwołaniu z dnia 1 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu 7 kwietnia 2014 r.), że skarżący nie mógł się odwołać w terminie z powodu istnienia siły wyższej powinno dać organowi II instancji asumpt do potraktowania tego pisma jako wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 58 k.p.a. organ podkreślił, że R.S. nie wniósł prośby o przywrócenie terminu, wskazał jedynie, że nie mógł odwołać się od niekompletnej decyzji, gdyż wystąpiła siła wyższa, która mu to uniemożliwiła. Ponadto w odwołaniu z dnia 1 kwietnia 2014 r. starał się jedynie uzasadnić, że jego odwołanie zostało złożone w terminie, ponieważ termin do jego wniesienia liczy od "drugiej części decyzji zwanej informacją". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w tym kończące postępowanie. Zgodnie zaś z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H .Beck, Warszawa 2014, str. 533). Dlatego też każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia tego uchybienia przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. i nie jest to zależne od swobodnego uznania organu. Przechodząc do szczegółowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie daty doręczenia R.S. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu dnia 29 stycznia 2014 r. Uzasadnienie decyzji zawierało pouczenie o trybie i sposobie wniesienia od niej odwołania. Z zawartego w uzasadnieniu decyzji pouczenia w żaden sposób nie można było wyciągnąć wniosku, że decyzja ta jest "niekompletna" a odwołanie od niej należy wnieść dopiero po doręczeniu stronie "drugiej części decyzji". Z tego też względu nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że strona błędnie została pouczona o sposobie zaskarżenia decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że odwołanie z dnia 8 kwietnia 2014 r. zostało wniesione po terminie. Nie można także uznać za zasadny zarzut skargi, że strona w odwołaniu zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu tym strona wyraźnie wskazuje, że termin do wniesienia odwołania liczy od dnia doręczenia informacji z dnia 20 marca 2014 r. Wyjaśnia przy tym jedynie, że nie odwoływała się od "niekompletnej" decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. gdyż występowała siła wyższa która to uniemożliwiała. W ocenie Sądu z treści odwołania nie wynikało zatem, że wolą strony jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zasadnie zatem organ odwoławczy nie prowadził w tej mierze postępowania. Należy tutaj zaznaczyć, że nawet gdyby uznać, że strona wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania to nie miałoby to znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że wniosek o przywrócenie terminu winien być rozpoznany przed stwierdzeniem jego uchybienia. Przede wszystkim odniesienie podstawowych prawideł logiki do zależności tych obu różnych spraw prowadzi do konstatacji zdecydowanie bardziej zasadnej, a mianowicie, że skoro punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jego niedotrzymanie, to właśnie stwierdzenie tegoż uchybienia powinno być tym, co w pierwszej kolejności następuje. Przepisy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że aby przecież złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony mimo braku uchybienia terminowi jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Tego rodzaju postanowienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostanie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Wówczas nie ma już racji bytu badanie tej ostatniej okoliczności, jako "załatwionej" postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Nie stoi też ono w żaden sposób na przeszkodzie do załatwienia takiego wniosku, także w sposób pozytywny. W tym ostatnim przypadku wydanie postanowienia przywracającego termin skutkuje normalnym rozpatrzeniem odwołania, gdyż znosi skutki postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi, które z uwagi na swój ostateczny charakter (art. 134 k.p.a.) stanowiło barierę dla rozpatrzenia odwołania. Nie można również uznać, że ocena przesłanki zawinienia lub niezawinienia w uchybieniu terminowi może zdeterminować i zmienić stan wcześniejszy (istniejący przed dokonaniem tej oceny) w taki sposób, jakby uchybienia terminu w ogóle nie było. Stan niedochowania terminu jest przecież stanem, który występuje obiektywnie. Wyłącznie zaś jego negatywne skutki, jakie wywołał w postaci tamowania rozpatrzenia odwołania, mogą zostać zniesione przez przywrócenie terminu, co jest równoznaczne z usunięciem przeszkody do rozpatrzenia odwołania. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.