I SA/Rz 529/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi M.Z. na uchwałę Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "..." z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ponownej oceny wniosku "..." 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "...", 2) zasądza od Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "..." na rzecz skarżącego M.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. Z. jest uchwała Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania A. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], w sprawie ponownej oceny wniosku "Zakup sprzętu komputerowego i oprogramowania, wyposażenie i wykończenie pomieszczenia na założenie pracowni architektonicznej". W dniu 23 lutego 2018 r. M. Z. złożył w Biurze Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania A. w B. wniosek o przyznanie pomocy po nazwą: "Zakup sprzętu komputerowego i oprogramowania, wyposażenie i wykończenie pomieszczenia na założenie pracowni architektonicznej", realizowany w Gminie B., w ramach naboru ogłoszonego przez LGD A. na operacje w zakresie "Podejmowanie działalności gospodarczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wniosek ten został zarejestrowany pod numerem [...]. Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. LGD poinformowała M. Z. o uznaniu wniosku za zgodny z Lokalną Strategią Rozwoju, w tym zgodny z PROW 2014-2020, a także, że wniosek spełnia kryterium uzasadniające realizację operacji w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju i w ocenie punktowej pod względem spełnienia kryteriów wyboru otrzymał 63 punkty na 100 możliwych. Wskazano, że ustalono kwotę wsparcia w wysokości 60 000,00 zł. Podano, że wniosek nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze z powodu zajęcia 20 miejsca oraz o uzyskaniu 63 punktów na liście rankingowej operacji wybranych do finansowania. Ww. pismem LGD pouczyła wnioskodawcę o możliwości wniesienia protestu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. M. Z. złożył protest od ww. decyzji Rady Lokalnej Grupy Działania A., która powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia w zakresie kryterium nr 4, i wskazał zarzuty o charakterze proceduralnym. Pismem z dnia 29 maja 2018 r., Zarząd Województwa uwzględnił protest i przekazał sprawę M. Z. do ponownej oceny przez Lokalną Grupa Działania A. w zakresie zarzutów podniesionych w proteście. Zarząd przedstawiając swoje stanowisko podkreślił, że na podstawie brzmienia kryterium LGD przyznaje punkty gdy "Operacja ma innowacyjny charakter (technologia lub rozwiązanie w zakresie produktowym, procesowym, organizacyjnym lub marketingowym) o neutralnym lub pozytywnym wpływie na środowisko. Zgodnie z powyższym ocenę charakteru innowacyjnego operacji należy odnieść do zawartej w Lokalnej Strategii Rozwoju definicji "[...] wdrożenie znaczącego udoskonalenia lub wprowadzenie nowego produktu, usługi, procesu oferowanego lub realizowanego przez wnioskodawcę, wynikające z analizy potrzeb klientów i wpływające na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa." Biorąc pod uwagę przytoczoną definicję wskazano, że ocena ww. kryterium powinna ograniczyć się do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek dotyczy operacji polegającej na wdrożeniu udoskonalenia lub wprowadzenia nowego produktu, usługi, procesu oferowanego lub realizowanego przez wnioskodawcę, który ma neutralny lub pozytywny wpływ na środowisko. Powyższe powinno wynikać z analizy potrzeb wykonanej przez wnioskodawcę. Podano, że w uzasadnieniu ilości przyznanych punktów w załączniku nr 1 do uchwały [...] Rada wskazuje, że "Wnioskodawca stwierdza, że innowacyjność będzie polegała na zastosowaniu technologii virtual reality (VR) za pomocą okularów oraz kontrolerów usługa spaceru wirtualnego z zastosowaniem technologii virtual reality. Wnioskodawca przeprowadził analizę potrzeb Klienta oraz analizę obszaru". W ocenie Zarządu w lakonicznym uzasadnieniu Rady brak jest odniesienia do proponowanych rozwiązań wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku oraz biznesplanie. Dokonując weryfikacji dokumentacji złożonej w ramach protestu można stwierdzić, że przeprowadzona przez wnioskodawcę analiza wskazuje, że nie stwierdził on na terenie województwa działających firm o podobnym profilu, jednak LGD wskazała działające na jej obszarze firmy mające w swoim profilu działalności usługi "virtual reality (VR) za pomocą okularów oraz kontrolerów" wskazane jako innowacyjne w operacji wnioskodawcy. LGD wskazuje, zakres usług tożsamych pomiędzy proponowanymi w firmie wnioskodawcy oraz wskazanymi przez nią w analizie znajdującej się w uzasadnieniu do protestu i przyznaje punkty. Zgodnie z powyższym LGD uznaje projekt jako innowacyjny cyt. "natomiast innowacyjne jest jedynie wdrożenie w tą usługę nowoczesnej technologii virtual reality za pomocą okularów oraz kontrolerów w stałą ofertę firmy" w ilości 8 punktów. Nie mniej jednak jeżeli LGD w uzasadnieniach wskazuje, że przyznano za kryterium mniej niż 20 punktów, to należało w kryterium wskazać konkretną wartość punktową za złożenie poszczególnych dokumentów czy też spełnienie poszczególnych wymagań obowiązujących w ramach naboru. Zarząd uznał, że taki sposób przyznania punktów w ramach kryterium nr 4 "Operacja ma innowacyjny charakter" budzi wątpliwość i nie pozwala na jednoznaczną weryfikację poprawności przyznanej ilości punktów. Rada przyznając wnioskodawcy 8 punktów powoduje, że ocena jest w pełni uznaniowa i nie mierzalna. Z uwagi na powyższe Zarząd uznał, że należy skierować projekt do ponownej oceny w zakresie przedmiotowego kryterium. Rada Lokalnej Grupy Działania A. dokonała ponownej oceny operacji w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju działanie z zakresu PROW "Podejmowanie działalności gospodarczej" i podjęła uchwałę z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Uwzględniając brzemiennie kryterium 4 wyboru operacji "Operacja ma innowacyjny charakter (technologia lub rozwiązanie w zakresie produktowym, procesowym, organizacyjnym lub marketingowym) o neutralnym lub pozytywnym wpływie na środowisko" oraz mając na uwadze definicję innowacyjności określoną w Lokalnej Strategii Rozwoju - Rada przyznała za wskazane kryterium 8 punktów. Operacja po ponownej ocenie za wszystkie kryteria łącznie uzyskała 63 punkty. Określono, że operacja nie mieści się w limicie dostępnych środków. Wskazano, że operacja po ponownej ocenie kryterium nr 4 znajduje się na 20 miejscu listy operacji wybranych do finansowania. Uchwałą z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] - Lokalna Grupa Działania A. dokonała ponownej oceny wniosku "Zakup sprzętu komputerowego i oprogramowania, wyposażenie i wykończenie pomieszczenia na założenie pracowni architektonicznej". Rada oceniła ponownie wniosek w zakresie kryteriów wyboru tj. kryterium 4 "Operacja ma innowacyjny charakter (technologia lub rozwiązanie w zakresie produktowym, procesowym, organizacyjnym lub marketingowym) o neutralnym lub pozytywnym wpływie na środowisko." LGD w wyniku ponownej oceny przyznała za ww. kryterium 8 punktów. Biorąc pod uwagę pierwotną łączną ocenę pozostałych kryteriów w wysokości 63 punkty, operacja po ponownej ocenie za wszystkie kryteria łącznie uzyskała 63 punkty, tym samym znajduje się na liście rankingowej operacji wybranych do finasowania na 20 miejscu i nie mieści się w limicie dostępnych środków w naborze 3/2018 na operacje w zakresie podejmowania działalności gospodarczej. M. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] lipca 2018 r. nie zgadzając się z przyjętymi argumentami Rady Lokalnej Grupy Działania A. i oceną jednego z kryteriów wyboru wniosku o dofinansowanie operacji "Zakup sprzętu komputerowego i oprogramowania, wyposażenie i wykończenie pomieszczenia na założenie pracowni architektonicznej" na kwotę 60 000,00 zł, złożonego w ramach realizacji Lokalnej Strategii Rozwoju w zakresie działania PROW "Podejmowanie działalności gospodarczej". W ocenie skarżącego przyznanie 8 punktów na 20 możliwych za kryterium: "Operacja ma innowacyjny charakter (technologia lub rozwiązanie w zakresie produktowym, procesowym, organizacyjnym lub marketingowym) o neutralnym lub pozytywnym wpływie na środowisko" i ponowne podtrzymanie, mimo złożonego wcześniej protestu pod kątem dotychczasowej ilości przyznanych punktów – M. Z. uznał za krzywdzące. Zwrócił uwagę, że pomysł na innowacyjną usługę wspomagającą proces projektowania architektonicznego jaką jest spacer wirtualny z zastosowaniem nowoczesnej technologii virtual reality (VR) za pomocą okularów oraz kontrolerów jest czymś zupełnie nowym na terenie objętym Lokalną Strategią Rozwoju jak również powiatu rzeszowskiego - co udowodnił poprzez wcześniejszą analizę obszaru. W ocenie skarżącego jest to nowy produkt na rynku, który w obszarze podejmowania przez skarżącego przyszłej działalności gospodarczej nie był i nie jest do tej pory oferowany. Z przeprowadzonego przez skarżącego badania rynku najbliżej znajdującą się firmą która oferuje ww. usługę jest "T." - firma architektoniczna z K., która ma dużo zleceń na tego typu produkt, co z pewnością jest potwierdzeniem sensowności pomysłu. Z przeprowadzonych badań i zebranych ankiet na grupie osób zamieszkujących teren LSR wynika, że proponowana przez skarżącego oferta spełniłaby ich oczekiwania i chętnie skorzystaliby z usług firmy. Rekapitulując skarżący stwierdził, że należy podważyć, a co najmniej podać w wątpliwość ocenę jego operacji i kryterium innowacyjności. LGD przyznaje punkty gdy "operacja ma innowacyjny charakter (technologia lub rozwiązanie w zakresie produktowym, procesowym, organizacyjnym lub marketingowym) o neutralnym lub pozytywnym wpływie na środowisko". Zgodnie z powyższym, ocenę charakteru innowacyjnego operacji należy odnieść do zawartej w LSR definicji "[...] wdrożenie znaczącego udoskonalenia lub wprowadzenie nowego produktu, usługi, procesu oferowanego lub realizowanego przez wnioskodawcę, wynikające z analizy trzeb klientów i wpływające na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa". Biorąc pod uwagę powyższe, ocena kryterium "innowacyjności" powinna się ograniczać do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek dotyczy operacji polegającej na wdrożeniu udoskonalenia lub wprowadzenia nowego produktu, usługi, procesu oferowanego lub realizowanego przez wnioskodawcę, który ma neutralny lub pozytywny wpływ na środowisko co w ocenie skarżącego udowodnił. Innowacyjność będzie polegała na wprowadzeniu nowej usługi na obszarze LSR, tj. spaceru wirtualnego w technologii VR za pomocą okularów i kontrolerów. Skarżący przeprowadził również stosowne ankiety wśród mieszkańców na podstawie których dokonał wcześniejszej analizy potrzeb klienta umacniając sens swojej idei (co zresztą w lakonicznym uzasadnieniu Rada przyznała w uzasadnianej ilości przyznanych punktów w załączniku nr 1 do uchwały [...]). W kontekście poczynionych uwag skarżący uznał, że kryterium to powinno zostać ocenione na wyższym, jeśli nie najwyższym poziomie z uwagi na spełnienie wszystkich wymagań. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania A. wniósł o jej oddalenie, akcentując, że dokonane ocena została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dokonując oceny wniosku Rada Lokalnej Grupy Działania A. naruszyła prawo stosując przy ocenie wniosku błędne przesłanki przyznawania punktacji odnośnie kryterium 4 wyboru operacji. Kryterium to zostało zdefiniowane w sposób następujący: operacja ma innowacyjny charakter ( technologia lub rozwiązanie w zakresie produktowym, procesowym, organizacyjnym lub marketingowym ) o neutralnym lub pozytywnym wpływie na środowisko. Z określenia tego kryterium wynika zatem, że jego istotą jest stopień innowacyjności operacji. W zależności od stopnia tej innowacyjności przyznawana jest punktacja w rozmiarze od 0 do 20 pkt. Opisany w tym kryterium wpływ operacji na środowisko nie podlega stopniowaniu i ma charakter warunku brzegowego, tzn. operacja aby w ogóle podlegała ocenianiu i mogła uzyskać jakąkolwiek liczbę punktów musi cechować się neutralnym lub pozytywnym wpływem na środowisko. Pozbawione jest przy tym znaczenia dla oceny projektu to, czy ma ono wpływ neutralny lub pozytywny. Ocenie podlega, jak już wyżej wspomniano stopień innowacyjności. Niestety w ramach procedury wyboru projektów w kryterium wyboru operacji dla konkursu związanego z podejmowaniem działalności gospodarczej ( załącznik nr 3 do procedury wyboru i oceny operacji w ramach Strategii Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność na lata 2014-2020 , dostępne http://www.lgd-trygon.pl/procedury-wyboru-projektow/ ) nie sprecyzowano sposobów punktowania poziomów innowacyjności poszczególnych projektów. W bliźniaczym konkursie dotyczącym wyboru operacji w zakresie Rozwijania działalności gospodarczej ( złącznik nr 4 do procedury wyboru ) sprecyzowano natomiast w przy identycznie brzmiącym kryterium, że innowację ocenia się według następującej skali: - innowacja przy dotychczas prowadzonej działalności – pkt 5, - innowacja obszaru LSR 10 pkt, - innowacja województwa 15 pkt, - innowacja krajowa – 20 pkt. Poszczególne poziomy przyznania punktów odnoszą się tylko do obszaru , na którym dana operacja ma charakter innowacyjny. W żaden sposób nie łączą one poszczególnych progów punktowych z stopniem wpływu innowacji na środowisko. ( podobnie kryterium innowacyjności doprecyzowano w załączniku nr 6 – kryterium nr 4 ) Dlatego też w ocenie sądu przy ocenie projektu instytucja oceniająca nie może odnosić oceny projektu w tym kryterium do wpływu na środowisko. Musi najpierw stwierdzić czy projekt ten ma wpływ na środowisko neutralny lub pozytywny, a następnie ocenić stopień innowacyjności operacji , przy czym w ocenie sądu nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby w aktualnie ocenianym konkursie zastosować podobne progi punktowania , jak określono przy konkursie dla osób rozszerzających działalność gospodarczą. Takie postępowanie będzie transparentne i pozwoli uniknąć zarzutów dowolności oceny, przy znacznej ilości punktów mogących być przyznanymi w kryterium nr 4. Należy również wskazać na definicje innowacyjności, na która powołuje się Rada Lokalnej Grupy Działania w uchwale, a która to definicja zawarta została w Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność Lokalnej Grupy Działania A. (dostępne http://www.lgd-trygon.pl/strategia-rozowju/ ). W definicji zawartej w tym dokumencie ( str. 61 ) wskazano, że innowacyjność będzie polegała na poszukiwaniu nowych pomysłów rozwiązywania problemów obszaru. W dookreśleniu tego pojęcia nie zawarto żadnych wskazań, aby innowacyjność miała być w jakiś sposób związana z wpływem na środowisko i aby ten wpływ mógł mieć znaczenie przy ocenie stopnia innowacyjności operacji podlegającej ocenie. Te dwa elementy w ocenie sądu w sposób jednoznaczny wskazują, że wpływ danej operacji na środowisko nie jest stopniowalny i nie ma znaczenia przy ocenie operacji w zakresie ilości przyznanych w tym kryterium punktów. Jeżeli spełniony jest warunek neutralnego lub pozytywnego wpływu na środowisko danej operacji to Lokalna Grupa Działania powinna ocenić operacje tylko pod względem stopnia jej innowacyjności przy uwzględnieniu obiektywnych kryteriów pozwalających na analogiczna ocenę wszystkich złożonych w postępowaniu wniosków. W przedmiotowej sprawie oceniając ponownie operacje organ wskazał, że nie mógł on uzyskać większej liczby punktów z uwagi na niejednoznaczność wniosku w zakresie oddziaływania projektu na środowisko. LGD nie zakwestionowała, że projekt spełnia to kryterium, tzn. wpływ jego na środowisko nie jest negatywny, jednak nie potrafiła tego kryterium stopniować, co w jej ocenie nie pozwoliło na przyznanie większej liczby punktów. Takie procedowanie, jak wyżej wskazano było jednak błędne. Kryterium wpływu na środowisko nie ma znaczenia w zakresie wysokości punktacji. Uzupełnienia wymaga również kwestia innowacyjności operacji w odniesieniu do dokonanych przez LGD ustaleń faktycznych. W ocenie LGD operacja przedstawiona we wniosku Pana M. Z. nie jest innowacyjną , gdyż podobny zakres usług w postaci spaceru wirtualnego oferuje w swojej firmie również inny podmiot gospodarczy, a to G. D. J. W. Jako podstawę takich ustaleń faktycznych przedstawił wywiad, jaki miał być przeprowadzony w tej firmie. Firma ta została wykazana w dokumentacji konkursowej jako prowadząca działalność w zakresie architektury. Skarżący do dokumentacji dołączonej do skargi włączył jednak również pismo podpisane przez J. W. – firma G. D. , z którego wynika ,że nie posiada ona stałej oferty na usługi wirtualnej rzeczywistości ( VR ) w tym za pomocą kontrolerów ,a może tylko to zapewnić na specjalne życzenie klienta. Ponadto wskazuje ona ,że prowadzi jedynie usługi w zakresie architektury krajobrazu oraz projektowania wnętrz. Przedłożone pismo ( nie kwestionowano jego autentyczności ) nie pozwala na obecnym etapie sprawy uznać twierdzeń LGD w zakresie innowacyjności usługi spaceru wirtualnego za prawidłowe i przekonujące. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy musi ona dokonać dokładnych ustaleń jakiego rodzaju działalność prowadzi J. W. i przy jakich usługach oferuje na specjalne życzenie klienta usługę, taką jak opisana we wniosku skarżącego. Należy tez ustalić, czy dokonuje ona tego w ramach swojej firmy, czy też usługa jest wykonywana przez inna firmę w ramach " podzlecenia". Trzeba również ustalić czy działa ona w branży architektury czy tez tylko architektury krajobrazu. Dopiero po dokładnym ustaleniu rodzaju działalności i sposobu wykonywania usługi spaceru wirtualnego LGD dokona ustaleń czy działalność J. W. ma wpływ na zakres innowacyjności usługi stanowiącej podstawę operacji proponowanej przez skarżącego. W zależności od dokonanych ustaleń organ dokona ustalenia stopnia innowacyjności tej operacji , co byłoby możliwe przy zastosowaniu kryterium obszaru innowacyjności usługi. Najpierw jednak ustali czy operacja ta spełnia kryterium brzegowe oceny w tym kryterium, czyli ma neutralny lub pozytywny wpływ na środowisko. Podstawa orzeczenia sądu są przepisy art. 61ust.8 pkt 1 lit a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ( Dz. U. 2016 poz. 217 t.j. )