I SA/Rz 532/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. w R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Zobowiązana/Skarżąca/Spółka) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: ZUS) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami i kosztami upomnienia oraz ewentualnymi innymi obciążeniami. Zdaniem Zobowiązanej, okres pomiędzy dniem wymagalności składek, a dniem złożenia wniosku o umorzenie jest dłuższy niż 5 lat, licząc od dnia [...] lipca 2012 r., dlatego wszelkie zobowiązania wobec ZUS powstałe przed dniem [...] lipca 2012r. powinny zostać umorzone. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], ZUS odmówił umorzenia następujących należności: a) z tytułu składek w części finansowanych przez płatnika składek, w tym na: 1. ubezpieczenie społeczne za okres [...], [...]-[...], [...] [...], [...]-[...] w łącznej kwocie 766 379,83 zł, w tym z tytułu: - składek: 300 768,23 zł, - odsetek liczonych na dzień [...].07.2017 r. – 450 448,00 zł, - dodatkowej opłaty 14 950,00, kosztów upomnienia 213,60 zł, 2. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...], [...], [...]-[...], [...]-[...],[...], [...]-[...] w łącznej kwocie 124 986,49 zł, w tym: - składek: 49 187,69 zł, - odsetek liczonych na dzień [...].07.2017 r. – 74 304,00 zł, - dodatkowej opłaty 1 290,00, kosztów upomnienia 204,80 zł, 3. opłaty dodatkowej w kwocie 3150,00 zł naliczonej do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, kosztów upomnienia w kwocie 204,80 zł naliczonych do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, b) z tytułu odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych na: 1. ubezpieczenie społeczne – za okres [...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...], [...]-[...], [...]-[...], [...], [...], [...]-[...] w łącznej kwocie 482 468,00 zł, 2. ubezpieczenie zdrowotne – za okres [...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...], [...]-[...], [...]-[...], [...], [...], [...]-[...] w łącznej kwocie 187 677. Organ I instancji wyjaśnił, że ww należności nie uległy przedawnieniu, bowiem były objęte egzekucją i są nadal wymagalne, a ponadto część zaległości objęta jest decyzją o przeniesieniu odpowiedzialności na osoby trzecie. Organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej: u.s.u.s.). Zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem 56 (restauracje i inne placówki stałe gastronomiczne) – jedną w [...] oraz trzy na terenie R. Spółka posiada zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w wysokości 471,10 zł, podatku od towarów i usług w wysokości 19 239,50 zł oraz z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 735,00 zł. Organ I instancji ustalił również wysokość osiąganych przez Spółkę dochodów na podstawie deklaracji CIT-8 w latach 2011 - 2015 r. oraz że nie jest właścicielem nieruchomości, ani pojazdów. Według ZUS, w stosunku do Spółki nie zachodzi całkowita nieściągalność i dlatego nie ma podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zobowiązana podniosła, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie dysponuje żadnym majątkiem, który mógłby stanowić formę zabezpieczenia spłat z tytułu składek. Podniosła również, że organ nie rozważył w pełni sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych wnioskodawcy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 2003r.) przez jego niezastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, mimo że w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności, a umorzenie nie sprzeciwiałoby się interesowi społecznemu oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 78, 80 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując sytuację finansową Zobowiązanej organ II instancji uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności i umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze skutecznie prowadzoną egzekucją, w jego ocenie, istnieją realne szanse na wyegzekwowanie należności z tytułu składek w ustawowym okresie możliwości ich dochodzenia, tym bardziej, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania Spółki z tytułu składek na wspólników: M. B. oraz A. D. W ocenie organu, umorzenie nie mogło także nastąpić na podstawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 2003 r., ponieważ przepisy te dotyczą należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek. Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów, organ II instancji uznał przeprowadzone postępowanie dowodowe za rzetelne i wyczerpujące. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją Zobowiązanej odnośnie okoliczności, że od 2015 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej w budynku przy ul. [...]w R., bowiem ostatnie opinie klientów dotyczące świadczonych usług gastronomicznych wraz z fotografiami zostały zamieszczona na ogólnodostępnych stronach internetowych w miesiącach marzec i kwiecień 2017 r. Organ wskazał, że powstałe zaległości nie wynikają z przyczyn niezależnych od płatnika, a zatem organ podejmując decyzję w warunkach uznania administracyjnego, jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: - art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia wymienionych w zaskarżonej decyzji należności z tytułu składek, co powinno skutkować umorzeniem postępowania, - art. 28 ust. 2 i 3 w zw. z art. 32 u.s.u.s. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, w sytuacji, gdy Skarżąca nie dysponuje żadnym majątkiem, który mógłby stanowić formę zabezpieczenia spłat z tytułu składek, a nadto organ nie rozważył w pełni sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych Skarżącej, - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niezastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, mimo że w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności, a umorzenie nie sprzeciwiałoby się interesowi społecznemu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu rentowego w przedmiotowej sprawie było jednoznaczne ustalenie kwoty istniejących należności składkowych oraz wyjaśnienie, czy wobec niektórych z nich nie doszło do przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności. W ocenie Spółki, organ zaniechał przeprowadzenia analizy pozwalającej na uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za najwcześniejszy okres. Nie wyjaśnił także, kiedy doszło do ewentualnego przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP. Organ nie wskazał, aby było prowadzone jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne wobec należności określonych w decyzji. W ocenie Spółki, wszystkie należności z tytułu składek uległy przedawnieniu, co powinno skutkować ich umorzeniem. Spółka podniosła także, że organ rentowy nie wyjaśnił i nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, w tym m.in. kwestii związanej z możliwościami płatniczymi po jej stronie, które umożliwiałyby zapłatę przedmiotowych należności. W ocenie Skarżącej organ ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przytoczenia sytuacji majątkowej Skarżącej i stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ nie odniósł się do możliwości umarzania należności w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skarżąca zarzuciła, że organ poczynił błędne ustalenia w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, bowiem działalność ta nie jest już prowadzona w lokalach w [...] oraz w R. przy ul. [...] od około trzech lat. Działalność w lokalu przy ul. [...] w R. nie może być natomiast prowadzona z uwagi na konieczność rozbiórki budynku. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że upomnienia kierowane do Skarżącej oraz wszczęcie postępowania egzekucyjnego spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone z powodu nieściągalności i nadal się toczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zasadny jest przede wszystkim zarzut odnoszący się do braku wykazania przez ZUS, że przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu i postępowanie w rozpoznawanej sprawie mogło się toczyć. W treści decyzji obu instancji nie zawarto w zasadzie rozważań na ten temat, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że do przedawnienia nie doszło z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Analiza przepisów u.s.u.s. i przepisów ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz.1378 - dalej: ustawa deregulacyjna) pozwala uznać, że nastąpił upływ terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich należności objętych wnioskiem. Istotne znaczenie w tym zakresie ma nowelizacja art.24 ust.4 u,s,u,s. dokonana na mocy art.11 pkt 1 lit.a ustawy deregulacyjnej, obowiązująca od 1 stycznia 2012r., w wyniku której skrócony został termin przedawnienia należności z tytułu składek z 10 do 5 lat, od dnia wymagalności. Na podstawie art.27 ustawy deregulacyjnej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się 5-letni termin przedawnienia, liczony jednak nie od dnia wymagalności, ale od 1 stycznia 2012r., jeżeli natomiast przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Stwierdzenie upływu terminu przedawnienia skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie umorzenia należności, chyba że organ wykaże w sposób nie budzący wątpliwości, że nastąpiły zdarzenia powodujące przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia, powodujące, że pomimo upływu terminu do przedawnienia nie doszło i postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje upływu terminu, o którym mowa w art.24 ust.4 u.s.u.s., lecz uważa, że wobec najstarszych zaległości (2001-2002) doszło do przerwania biegu przedawnienia z uwagi na wystawienie upomnień i zlecenie egzekucji urzędowi skarbowemu, a później do jego zawieszenia w związku z wszczęciem egzekucji administracyjnej. Podobnie, zdaniem organu, wobec należności za okres 2003-2011 upomnienia kierowane do Skarżącej spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Twierdzenia organu, że nastąpiło przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia z uwagi na podjęte czynności egzekucyjne, nie zostały jednak w należyty sposób udowodnione. Organ nie wskazał kiedy i jakie czynności miały miejsce w odniesieniu do poszczególnych składek, ani też w jakich okresach doszło do zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia. Zauważyć trzeba, że brzmienie art.24 u.s.u.s. ulegało zmianom nie tylko co do długości terminu przedawnienia, ale też skutków w zakresie podejmowanych czynności egzekucyjnych. Do 1 stycznia 2003r. każda czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, o której dłużnik został zawiadomiony, przerywała bieg przedawnienia (art. 24 ust.5 u.s.u.s.), następnie bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia wszczęcia do zakończenia postępowania egzekucyjnego (art.24 ust.5 b u.s.u.s.), a od 1 stycznia 2004r. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art.24 ust.5b u.s.u.s.). Zatem jednoznaczne ustalenie okoliczności, które wpływają na bieg terminu przedawnienia ma istotne znaczenie dla toczącego się postępowania. Przy czym, w ocenie Sądu, sposób rozumienia pojęcia "pierwszej czynności egzekucyjnej zmierzającej do wyegzekwowania należności", o której mowa w art.24 ust.5b u.s.u.s. powinien być szeroki. Za taką czynność należy uznać każdą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności, a zatem będzie nią również upomnienie skierowane do dłużnika, bo niewątpliwie jest podejmowane bezpośrednio w celu wyegzekwowania należności. W oparciu o przedstawione akta nie sposób stwierdzić, czy w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przedawnienie. Organ przedłożył liczne nieuporządkowane i nieopisane w decyzjach kserokopie dokumentów, które – jak można sądzić – mają dowodzić, że podejmowane były czynności egzekucyjne. Organ nie przedstawił tytułów wykonawczych, ani dowodów ich doręczenia Zobowiązanej. Gołosłowne też, bo nie poparte żadnymi dowodami, jest twierdzenie organu o prowadzonej przez urząd skarbowy egzekucji administracyjnej. W aktach brak bowiem jakiejkolwiek informacji od właściwego organu na temat daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak też stanu tego postępowania, w szczególności brak jakiejkolwiek informacji z urzędu skarbowego, że postępowanie egzekucyjne nadal się toczy. Wskazać przy tym należy, że stwierdzenie o prowadzonej wobec Spółki egzekucji pozostaje w sprzeczności z faktem wydania decyzji przenoszących odpowiedzialność za należności Spółki na osoby trzecie, bowiem jedną z podstawowych przesłanek wydania takiej decyzji jest stwierdzenie bezskuteczności egzekucji wobec Spółki. Organ w żaden sposób tych rozbieżności nie wyjaśnił. Z powyższych względów obowiązkiem organu będzie szczegółowe przeanalizowanie kwestii przedawnienia i ewentualnych zdarzeń powodujących zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych składek. Wskazywane przez organ okoliczności powinny mieć potwierdzenie w materiale dowodowym. Przedstawione przez organ akta powinny być uporządkowane i spięte, opisane w sposób umożliwiający wykazanie podejmowanych czynności egzekucyjnych wobec Zobowiązanej odnośnie do poszczególnych składek. Obowiązkiem organu jest wykazanie, które ze składek i z jakich względów nie uległy przedawnieniu i może być wobec nich prowadzone postępowanie umorzeniowe. Sąd uznał też za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art.7, art.77 i art.80 k.p.a., wobec niepełnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności co do sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych Zobowiązanej. Stwierdzenia o prowadzeniu egzekucji w oparciu o istniejący majątek Spółki nie zostały w żaden sposób wykazane i stoją w sprzeczności ze stwierdzeniem o bezskuteczności egzekucji w decyzjach przenoszących odpowiedzialność za należności Spółki na osoby trzecie. Ponadto na podstawie art.80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zawarte w odpowiedzi na skargę wnioski dowodowe, dotyczące ustalenia kondycji i możliwości finansowych Skarżącej, świadczą o tym, że w chwili wydawania decyzji organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Braków w tym zakresie nie mógł uzupełnić sąd administracyjny, który - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania i rozstrzygnięcia organów administracji. Ponadto decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art.107 § 1 pkt 8 k.p.a., przez opatrzenie ich podpisem: "zastępca dyrektora". W myśl art. 83 ust. 1 u.s.u.s. decyzje w indywidualnych sprawach, w tym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje zakład ubezpieczeń społecznych. Zakładem zaś kieruje Prezes Zakładu, który jest osobą uprawnioną do podpisywania decyzji. Na podstawie § 2 ust.2 pkt 2 statutu ZUS Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych sprawach. Oznacza to, że pracownicy ZUS, w tym dyrektorzy oddziałów i ich zastępcy, mogą być upoważnieni do wydawania decyzji, lecz osoby te uprawnione są wówczas do podpisywania decyzji "z upoważnienia Prezesa ZUS", ponieważ nie mogą wydawać decyzji we własnym imieniu. W niniejszej sprawie zarówno decyzja pierwszej, jak i drugiej instancji, zostały podpisane przez zastępców dyrektora, bez wskazania, że osoby te działają z upoważnienia prezesa ZUS. Ponadto w aktach sprawy brak stosownych upoważnień dla tych osób. Okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości co do posiadanych uprawnień przez osoby podpisujące decyzje. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art.28 ust.3 a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003r., bowiem rację ma organ, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do składek finansowanych przez ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. W niniejszej sprawie Spółka wniosła o umorzenie należności z tytułu składek, które zobowiązana była uiszczać jako ich płatnik, lecz nie występowała jednocześnie jako ubezpieczona (były to składki za pracowników). Wyraźne brzmienie powołanego przepisu wskazuje na to, że nie ma on zastosowania do tego rodzaju należności. Biorąc powyższe po uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania składają się: - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00zł - wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,00zł – na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.z 2018, poz. 265).