I SA/Rz 549/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za poszczególne okresy lat 2013-2015 stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. I SA/Rz 549/17 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] maja 2017r., nr [...], którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), po rozpatrzeniu wniosku M. L. (dalej: zobowiązany/skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2016r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016r. zobowiązany zwrócił się do ZUS o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek powstałego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, powołując się na trudną sytuację finansową oraz brak środków na uregulowanie zaległości. Zobowiązany podał, że działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli prowadził od dnia 15 kwietnia 1991r., do dnia jej zawieszenia w dniu 21 grudnia 2015r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. orzeczono wobec niego o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników od dnia 12 listopada 2013r. Zobowiązany podał, że jest osoba schorowaną, wymagającą leczenia, w dniu 22 lutego 2013r. doznał urazu głowy, który stał się przyczyną silnych bóli i zawrotów głowy. Wskazał, że na co dzień opiekuje się ciężko chorą matką, która od wielu lat jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki. Podkreślił, że choroba matki uniemożliwia mu podjęcie chociażby dorywczego zatrudnienia, a dodatkowo znacznie obciąża budżet domowy, opierający się wyłącznie na emeryturze matki, która wynosi około 1.000 zł miesięcznie. Zaznaczył, że same miesięczne koszty lekarstw dla matki wynoszą około 200 zł. Wyjaśnił, że z emerytury matki pokrywane są wydatki związane z bieżącymi opłatami za media, zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz wydatki na żywność. Do wniosku o umorzenie dołączył szereg dokumentów odzwierciedlających wydatki jak również karty informacyjne leczenia szpitalnego. Wskazał, że nie posiada żadnych zysków z działalności rolniczej, które pozwoliłyby mu na chociażby częściowe uregulowanie zaległości z tytułu opłat za składki bez znacznego uszczerbku dla niego i rodziny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. ZUS odmówił umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne stwierdzając, że w sprawie brak jest jednoznacznych przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 963 – dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 2003r.), które umożliwiłyby umorzenie należności. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się przede wszystkim na trudną sytuację finansową i życiową. Decyzją z dnia [...] października 2016r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że stan faktyczny, na podstawie którego wydano decyzję organu I instancji, nie uległ zmianie i zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż brak jest jednoznacznych przesłanek określonych przepisami art. 28 ust 3a u.s.u.s. i rozporządzenia z 2003r. umożliwiających umorzenie zaległości składkowych. Na ww. decyzję zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA), po rozpoznaniu której, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017r., sygn. akt I SA/Rz 1044/16, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. WSA orzekł, że wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. art.7, art. 77 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz.1257 – dalej: k.p.a.), ZUS nie wyjaśnił i nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę. Organ nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów, a w zasadzie ich braku po stronie skarżącego i aktualnego budżetu domowego, możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS oraz czy zapłata zaległości, może zagrozić egzystencji skarżącego, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. ZUS nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia, nie przedstawił przy tym czy są realne szanse wyjścia skarżącego z pogłębiającej się spirali zadłużenia. Nie uwzględnił również faktu, że sytuacja zdrowotna skarżącego nie jest do końca wyjaśniona. Zdaniem WSA, przyjęcie, że skarżący mimo skrajnie niskiego dochodu na rodzinę ma realną możliwość spłaty zaległego zadłużenia i spłata ta nie pozbawi zobowiązanego środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb, nie znajduje uzasadnienia w realiach sprawy, a także w doświadczeniu życiowym, którymi powinien kierować się organ przy rozstrzyganiu tego rodzaju okoliczności. ZUS nie rozważył w ogóle czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącego zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. WSA stwierdził również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. przesłanki nie spełnia wymogów, o których mowa w art.107 § 3 k.p.a., ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przytoczenia sytuacji majątkowej skarżącego i stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust.3a u.s.u.s. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu jest rozważenie, czy ocena, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja ujęta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2003r., jest w pełni uzasadniona wobec zgłaszanej przez skarżącego okoliczności dotyczącej konieczności sprawowania opieki nad chorą matką. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Uzasadnienie decyzji organu winno zaś zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że sytuacja zobowiązanego jest ciężka, gdyż obecnie zobowiązany nie pracuje i opiekuje się chorą matką, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia i spłatę zaległości wobec ZUS. Dochód rodziny zobowiązanego w wysokości 1068 zł przewyższa miesięczne wydatki w kwocie ok 1100 zł. W ocenie ZUS, w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie zaległości, ale "w istocie dowolności" w zakresie podejmowania decyzji o umorzeniu należności składkowych organ odmówił umorzenia przedmiotowych należności, powołując się na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia co do umorzenia, pozwalający na odmowę umorzenia należności, mimo spełnienia przesłanki umorzenia. Zdaniem organu, na wydanie decyzji o umorzeniu należności w przedmiotowej sprawie nie pozwala zasada równości obywateli wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, gdyż uwzględnienie wniosku powodowałoby uprzywilejowanie zobowiązanego względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Organ zaznaczył również, że powstałe zaległości nie wynikają z przyczyn niezależnych od zobowiązanego, a w przypadku poprawy jego sytuacji materialnej istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na przyjęciu, że trudno jednoznacznie określić, czy ciężka sytuacja skarżącego ma w istocie charakter trwały; - naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. przez jego błędne niezastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, mimo, że w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności, a umorzenie nie sprzeciwiałoby się interesowi społecznemu. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że skoro w sprawie stwierdzono wystąpienie przesłanki umorzenia należności, odmowa umorzenia stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Podniósł, że zapłata należności doprowadziłaby go do skrajnego ubóstwa, a zastosowaniu umorzenia nie sprzeciwia się interes społeczny. Zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte bez uwzględnienia zasad słuszności i sprawiedliwości. Skarżący zarzucił również, że ZUS nie dokonał jednoznacznej oceny, czy jego sytuacja finansowa ma charakter trwały czy też nie, mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Niezależnie od zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdza, że istnieją powody do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, z uwagi na to, że rażąco narusza ona prawo tj. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., a to – stosownie do treści art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. - uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Będąca przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu decyzja ZUS została wydana w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek uchylenia przez WSA w Rzeszowie poprzedniej decyzji ZUS tj. z dnia [...] października 2016r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2016r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zatem po ponownej analizie stanu faktycznego organ II instancji doszedł do przekonania o konieczności odmówienia umorzenia należności, to - stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Tymczasem zaskarżoną do Sądu decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję organu II instancji, tj. decyzję z dnia [...] października 2016r., nr [...], która została już wcześniej uchylona przez WSA w Rzeszowie powołanym wyżej wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017r., sygn. akt I SA/Rz 1044/16. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011r., sygn. akt II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). Zdaniem Sądu, stwierdzone w niniejszym postępowaniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji tego organu, uchylonej uprzednio przez Sąd, jest rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji.