I SA/Rz 591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za grudzień 2015 r. uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Rz 591/17 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2016r. M. L. (dalej: zobowiązany/skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za grudzień 2015r. powstałego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, powołując się na trudną sytuację finansową oraz brak środków na uregulowanie zaległości. Zobowiązany podał, że w okresie od 15 kwietnia 1991r. do 21 grudnia 2015r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. orzeczono wobec niego o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników od dnia 12 listopada 2013r. Zobowiązany podał, że jest osoba schorowaną, wymagającą leczenia. W dniu 22 lutego 2013r. doznał urazu głowy, który stał się przyczyną silnych bóli i zawrotów głowy. Wskazał, że na co dzień opiekuje się ciężko chorą matką, która od wielu lat jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki, w związku z czym musiał on zlikwidować działalność gospodarczą. Podkreślił, że choroba matki uniemożliwia mu podjęcie chociażby dorywczego zatrudnienia, a dodatkowo znacznie obciąża budżet domowy, opierający się wyłącznie na emeryturze matki w wysokości około 1.000 zł miesięcznie. Zaznaczył, że same miesięczne koszty lekarstw dla matki wynoszą około 200 zł, a z emerytury matki pokrywane są wszystkie wydatki związane z bieżącymi opłatami za media, zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz wydatki na żywność. Podał, że nie posiada żadnych zysków z działalności rolniczej, które pozwoliłyby mu na chociażby częściowe uregulowanie należności składkowych bez znacznego uszczerbku dla niego i rodziny. Wskazał również, że wszelka dokumentacja odzwierciedlająca wydatki znajduje się w aktach sprawy dotyczącej umorzenia pozostałych należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] marca 2017r., nr [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 483,34zł, ubezpieczenie zdrowotne – 300,41zł i Fundusz Pracy – 37,55zł. W toku postępowania wyjaśniającego ZUS ustalił, że w latach 2011-2015 zobowiązany deklarował dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości ok.1700-1800zł. Zobowiązany nie korzystał ze środków pomocy społecznej. Ustalono również, że zobowiązany jest właścicielem samochodu ciężarowego z 1997r. oraz współwłaścicielem nieruchomości o pow. 1 ha i właścicielem gruntów rolnych o pow. 1,19 ha, położonych w F., na których ZUS dokonał zabezpieczenia. Posiada również 1/3 udziału w nieruchomości o pow. 0,1 ha w F. Zobowiązany nie pracuje, nie pobiera żadnych świadczeń pozostaje w gospodarstwie domowym z matką, która uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1060zł. Posiada również zadłużenie w kwocie 13000zł, dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym przez Izbę Skarbową ZUS wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami umorzenie należności z tytułu składek może na nastąpić na podstawie art. 28 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 963 – dalej: u.s.u.s.) jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 2003r.), w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż zadłużenie będące przedmiotem wniosku objęte jest postępowaniem egzekucyjnym ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego, które dotychczas nie zostało umorzone. Zdaniem ZUS, w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane brak jest możliwości jednoznacznego określenia czy zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r., nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić czy ubóstwo zobowiązanego jest stanem trwałym. Zobowiązany nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej, zatem mimo trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej jest on w stanie zaspokajać potrzeby materialne swoje i matki bez pomocy państwa. Organ podkreślił również, że obowiązujące przepisy określają jedynie warunki w których zaległości mogą być umarzane, co oznacza, że spełnienie jednego z nich nie skutkuje umorzeniem należności. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się przede wszystkim na trudną sytuację finansową i życiową. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r., nr [...], ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności nie narusza prawa. Organ stwierdził, że sytuacja zobowiązanego jest ciężka i ma charakter trwały, gdyż zobowiązany opiekuje się chorą matką i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i spłacić zaległości wobec ZUS. Zdaniem ZUS, spłata zadłużenia może zagrozić egzystencji zobowiązanego ponieważ wraz z matką utrzymuje się z jej dochodów wynoszących 1068zł i przewyższających miesięczne wydatki rodziny. Organ stwierdził, że z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny zobowiązanego w sprawie zaistniały w pełni przesłanki uzasadniające umorzenie należności, ale w "istocie dowolności" w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności skałkowych, ZUS odmówił umorzenia należności. Podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych, organ stwierdził, że mimo istnienia przesłanki uzasadniającej umorzenie, można odmówić wnioskowi strony. Jednocześnie ZUS stwierdził, że w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane, nie można jednoznacznie określić czy zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r., a tym samym podjąć stosowną decyzję. Na ww. decyzję zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz.1257 – dalej: k.p.a.) przez jego niezastosowanie; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji polegający na przyjęciu, że trudno jednoznacznie ustalić czy w sytuacji skarżącego zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r.; - naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. przez jego błędne niezastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, mimo, że w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności (opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych), a umorzenie należności nie sprzeciwiałoby się interesowi społecznemu. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że skoro w sprawie stwierdzono wystąpienie przesłanki umorzenia należności, odmowa umorzenia stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Podniósł, że zapłata należności doprowadziłaby go do skrajnego ubóstwa, a zastosowaniu umorzenia nie sprzeciwia się interes społeczny. Zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte bez uwzględnienia zasad słuszności i sprawiedliwości. Skarżący zarzucił również, że ZUS nie dokonał jednoznacznej oceny, czy jego sytuacja finansowa ma charakter trwały czy też nie, mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Należy wskazać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, aby z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji z drugiej zaś, by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 2003r., gdzie jako warunki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie, skarżący uzasadnił wniosek o umorzenie należności trudną sytuacją materialną, wskazując, że nie jest w stanie zapłacić należności składkowych, gdyż nie uzyskuje żadnego dochodu, utrzymuje się z emerytury matki w wysokości ok. 1000zł., z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym i która z uwagi na stan zdrowia od wielu lat pozostaje pod jego opieką. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ wobec zobowiązanego jest prowadzona egzekucja administracyjna, a postępowanie egzekucyjne dotychczas nie zostało umorzone, co nie jest przez skarżącego kwestionowane. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanego jest ciężka i w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, jednakże odmówił udzielenia ulgi, powołując się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Ponadto ZUS stwierdził, że w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane, nie można jednoznacznie określić czy zachodzą przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu z 2003r. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego, narusza przepis art.107 § 3 k.p.a. przez brak jasnego i wyczerpującego uzasadnienia. Po pierwsze, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski ZUS są sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ uznaje, że z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny zobowiązanego zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych, po czym w dalszej części uzasadnienia podnosi, że w oparciu o zgromadzone dane nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r. i tym samym brak jest możliwości podjęcia stosownej decyzji. Brak jednoznacznego stanowiska organu co do występowania w sprawie przesłanek umorzenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli Sądu. Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie decyzji ZUS powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej zobowiązanego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – dalej: NSA, z dnia 10 października 2007r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183). Z powyższego wynika, że uzasadnienie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinno wskazywać na wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu obecnej sytuacji życiowej, braku majątku i niezbędnych wydatków, a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, kosztów związanych z opieką nad matką itp. Odwołanie się przez organ wyłącznie ogólnie do zasady uznaniowości warunków tych nie spełnia Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa powyżej. Ogranicza się ono bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przedstawienia sytuacji majątkowej skarżącego, stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia należności i powołanie się na uznanie administracyjne jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Organ nie wyjaśnił również jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia, nie przedstawił przy tym jakie konkretnie w sytuacji życiowej skarżącego są realne szanse wyjścia skarżącego z pogłębiającej się spirali zadłużenia. Wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy umorzenia składek nie może być też okoliczność, że skarżący nie korzysta z opieki społecznej. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy, ZUS powinien mieć na uwadze, że funkcja ochronna systemu ubezpieczeń społecznych nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Zadaniem regulacji zawartej w art.28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Przy czym prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której nie wolno przekraczać przy ściąganiu składek jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II GSK 1490/17, z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II GSK 1045/08, z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II GSK 1490/17, dost. CBOiS). Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna skarżącego jest ciężka, nie uzyskuje on żadnego dochodu, ma niewielki majątek (udziały w nieruchomościach rolnych, samochód ciężarowy), z którego prowadzona jest egzekucja administracyjna, utrzymuje się jedynie z niewielkich dochodów pochodzących z emerytury matki. Ponadto zobowiązany sprawuje stałą opiekę nad przewlekle chorą matką, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, co uniemożliwia mu podjęcie jakiekolwiek zatrudnienia i uzyskanie dochodu, pozwalającego na spłatę przedmiotowych należności. Okoliczności sprawy wskazują zatem, że w sytuacji zobowiązanego zachodzą przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu, organ nie wskazał, w jaki sposób skarżący byłby w stanie uregulować zaległości składkowe bez sięgania do środków pomocy państwa, skoro jednocześnie sam stwierdza, że jego sytuacja materialna i rodzinna jest ciężka i nie pozwala na spłatę przedmiotowych należności. Podkreślenia wymaga, że chociaż co do zasady instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak nie może być ona instytucją martwą, dlatego organ powinien rozważyć choćby częściowe umorzenie należności. Wymienione mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należy tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 28 ust.3a oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 2003r. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.