I SA/Rz 591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. S.W. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, płatniczka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że w dniu 1 kwietnia 2020 r. płatniczka zgłosiła do Zakładu żądanie zwolnienia jej z obowiązku opłacania ww. składek, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaznaczyła, że w pierwszym miesiącu, za który złożyła wniosek, z prowadzonej działalności osiągnęła przychód w wysokości 600 zł. W dwóch odrębnych pismach z dnia 9 czerwca 2020 r. Zakład poinformował płatniczkę o zwolnieniu z opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił jej zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. argumentując, że do 30 czerwca 2020 r. nie przekazała do Zakładu dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. pomimo, że ciążył na niej taki obowiązek. Stanowisko to zostało podtrzymane w decyzji z dnia [...] października 2020 r., w której wskazano, że w kwietniu skorzystała ze świadczenia chorobowego i z tego tytułu miała pomniejszoną podstawę wymiaru składek, przez co była zobowiązania do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Dlatego nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej zwana jako: "ustawa o COVID-19"), a także art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.). W skardze podniesiono, że w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 w określonych instytucjach wprowadzono możliwość wnoszenia podań poprzez urny ustawione przy wejściach. Skarżąca skorzystała z takiej możliwości w czerwcu 2020 r., podczas składania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., ale dokument ten zaginął. Aby skorzystać z punktu oddziału Zakładu w U. konieczne byłoby poświęcenie bardzo dużo czasu z uwagi na istniejące wówczas kolejki. Podobne trudności były ze skorzystaniem w tamtym czasie z usług operatora pocztowego. Dlatego skorzystała z opcji wrzucenia deklaracji do urny. Nie dysponuje jednak potwierdzeniem złożenia dokumentu, ponieważ przy urnie nie było datownika, którym można byłoby oznaczyć dokument. Z takiego sposobu składania dokumentów korzystała również w innych instytucjach i w żadnej nie doszło do takiego przypadku, jak w rzeczonej placówce Zakładu. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem obu wymienionych na wstępie decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z zawartymi w nim przepisami, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Zastosowanie powyższych środków możliwe jest względem wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynika, że skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19 w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania opisanych na wstępie składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wniosek zgłosiła dnia 1 kwietnia 2020 r. Odnośnie marca i kwietnia 2020 r. informację o przyznaniu zwolnienia sporządzono dnia 9 czerwca 2020 r., natomiast niekorzystną dla płatniczki decyzję dotyczącą należnych składek za maj 2020 r. wydano w pierwszej instancji [...] sierpnia 2020 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że płatniczka nie złożyła w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., pomimo posiadania takiego obowiązku. Skarżąca uważa natomiast, że dokument taki złożyła, tylko nie posiada dowodu złożenia, ponieważ deklarację rozliczeniową wrzuciła do urny udostępnionej przed placówką Zakładu w U. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje wymagały uchylenia z powodu ich wydania z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Po pierwsze, uzasadnienie decyzji niedostatecznie jasno wskazuje, dlaczego na płatniczce ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Stanowisko organu ogranicza się do stwierdzenia o pobieraniu przez nią świadczeń z ubezpieczenia chorobowego w kwietniu 2020 r. Ale faktu tego nie potwierdza żaden ze zgromadzonych w aktach dokumentów. Decyzje nie zawierają także uzasadnienia prawnego w tej kwestii. To zaś wymaga, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., przywołania treści przepisu nakładającego na płatnika rzeczony obowiązek, a ponadto dokonania jego wykładni (wyjaśnienia tych przepisów). Nie wyjaśniono również, czy zdarzenie takie wpłynęło na wymiar (wysokość) składek, o jakich była mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID. Warunkiem zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji jest bowiem brak zmian w stosunku do miesiąca poprzedniego, który powinien być w uzasadnieniu takiej decyzji wykazany. Skarżąca kwestionowała zaś dokonany przez Zakład zapis na jej koncie co do wysokości składek za maj 2020 r. Po drugie, Zakład nie odniósł się do podnoszonych przez płatniczkę kwestii dotyczących sposobu funkcjonowania placówki w U. i sposobu przyjmowania dokumentów we wczesnej fazie ogłoszonego w kraju stanu epidemii, o których nadmieniła już w piśmie z dnia 5 sierpnia 2020 r., a następnie w treści odwołania i skargi. Jeżeli administracja placówki w U. rzeczywiście w tamtym czasie umożliwiała złożenie dokumentu do urny (pojemnika) ustawionej przed wejściem do budynku, a nie zapewniono jakiejkolwiek obsługi w kwestii organizacji sposobu przyjmowania dokumentów z wykorzystaniem takiej metody, w tym nie określono sposobu potwierdzania wrzucenia dokumentu do urny, to ze względu na zasadę lojalności i lojalnej współpracy, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych (zob. zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, skodyfikowane w rozdziale 2 działu I k.p.a.), a także zasadę zaufania do uczciwości przedsiębiorcy i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na jego korzyść (zob. art. 10 i art. 15 ustawy - Prawo przedsiębiorców), a ponadto konieczność uwzględnienia regulacji mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom COVID-19, w tym przeciwdziałania rozprzestrzeniania się COVID-19, nie mógłby wyciągnąć wobec przedsiębiorcy negatywnych skutków tego, że nie zdołał on uzyskać potwierdzenia wrzucenia dokumentu do urny, skoro zasugerowano w tej placówce taki sposób składania dokumentów w odnośnym czasie. Nie można w takich okolicznościach obciążać ciężarem dowodu w tym zakresie wyłącznie płatnika, jeżeli okazałoby się, że rzeczywiście ww. placówka funkcjonowała w sposób opisywany przez skarżącą. W decyzji brakuje odniesienia do tego, czy rzeczywiście w analizowanym okresie w ww. palcówce nie przyjmowano korespondencji metodą tradycyjną w biurze podawczym i praktykowano przyjmowanie pism poprzez ich wrzucanie przez interesantów do wystawionych w miejscu ogólnie dostępnym urn/pojemników i przez jaki czas taki stan rzeczy miał miejsce. Kwestie te wymagać będą poczynienia dodatkowych ustaleń. W razie ich potwierdzenia Zakład nie będzie mógł wyciągnąć wobec przedsiębiorcy negatywnych skutków li tylko braku dowodu potwierdzenia złożenia deklaracji rozliczeniowej do dnia 30 czerwca 2020 r., jeżeli poprzez określone zdarzenia (wystawienie urny w miejscu ogólnie dostępnym przed placówką, które miało w założeniu zapewnić funkcjonowanie placówki i wykonywanie zadań o charakterze publicznym z wyłączeniem bezpośredniej obsługi interesantów) interesanci byli zachęcani do korzystania z takiej formy składania dokumentów. Po trzecie, płatniczka złożyła wniosek o udzielenie wsparcia za maj 2020 r. już w dniu 1 kwietnia 2020 r., a zatem przed terminem określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Zgodnie z ogólnymi terminami składania deklaracji rozliczeniowych, zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej został wyznaczony najpóźniej do 15 dnia następującego miesiąca. Ustawa o COVID-19 stanowiła zaś w art. 31zq ust. 1, że płatnik składek zobowiązany był przesyłać deklaracje rozliczeniowe na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony był z obowiązku ich składania. Czynności tej powinien dokonać najpóźniej do dnia 30 czerwca 2020 r. (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID). Zakład zobowiązany został natomiast do rozpatrzenia wniosku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby Zakład, rozpatrując wniosek w czasie dłuższym, niż wynikający z przepisów art. 35 k.p.a. lub ustawy o COVID, mając na względzie przepisy art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a., poinformował płatniczkę przed dniem 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania złożenia przez nią deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatniczka powinna uregulować zobowiązanie składkowe za maj 2020 r. i złożyć deklarację rozliczeniową, nie może stanowić dla przedsiębiorcy ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych, ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy wprowadzającym szereg nowych i nowatorskich rozwiązań prawnych w aktach prawnych mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom COVID-19. W szczególności, że miało to miejsce w okresie, kiedy na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zakaz przemieszczania się, z wyjątkami określonymi w przepisach tego rozporządzenia (zob. § 3a), a później tożsame ograniczenie wprowadzono na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566, zob. § 5). Ponadto, na mocy tych rozporządzeń możliwe było zarządzenie przez kierowników urzędów administracji publicznej lub kierujących jednostkami organizacyjnym wykonującymi zadania o charakterze publicznym możliwe było zarządzenie ograniczenia wykonywania zadań w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów (zob. § 10 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz § 13 ww. rozporządzenia Rady Ministrów). Instrumentalne powołanie się na zasadę legalności i wskazanie niedopełnienia przez płatniczkę wymagania określonego w przepisach art. 31zo i art. 31zq ustawy o COVID związanego z niezłożeniem deklaracji rozliczeniowej byłoby zatem nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej. Inną bowiem rzeczą jest sytuacja, w której płatnik składek nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, a innym gdy obowiązek taki spełnił, albo twierdzi że dopełnił, jak w kontrolowanej sprawie, tyle że występują trudności dowodowe w wykazaniu tego faktu. Brak dowodu złożenia deklaracji rozliczeniowej w przepisanym terminie w przedstawionych przez skarżącą okolicznościach nie jest równoznaczny z niedopełnieniem czynności. Ponadto, gdyby płatniczka otrzymała negatywną decyzję w terminie określonym w ww. przepisach, składając odwołanie potencjalnie mogłaby uzupełnić uznaną przez Zakład jako brak deklarację rozliczeniową, niezależnie od tego, czy złożyła ją poprzez wrzucenie do urny. Po czwarte, materiał aktowy zawiera także braki, które mogą wskazywać na uchybienia przepisom postępowania w zakresie wymogów odnoszących się do sporządzania dokumentów urzędowych, w szczególności opatrywania ich podpisem. Decyzja, jak tego wymaga art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Wynika z tego, że przepisy dopuszczają możliwość wydania decyzji zarówno w formie tradycyjnej albo w formie dokumentu elektronicznego, a każda z tych form wymaga dopełnienia określonych wymagań. Nie ulega jednak jakimkolwiek wątpliwościom, że decyzja musi zostać podpisana w dniu jej wydania, niezależnie od rodzaju składanego pod nią podpisu. W przedłożonych Sądowi aktach decyzja wydana w I instancji nie zawiera podpisu, a wyłącznie na podstawie urzędowego poświadczenia doręczenia można założyć, że mogła zostać wydana w postaci elektronicznej, a do akt nie dołączono dokumentu z danymi świadczącymi o złożonym podpisie elektronicznym (informacji o podpisie elektronicznym). Z kolei decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym złożona została tylko w kserokopii, choć powinna zawierać, jeżeli wydano ją - jak sugeruje kserokopia - w postaci tradycyjnej, własnoręczny podpis. Wobec powyższego wskazać także należało, że z obowiązującego już w dacie wydawania kontrolowanych decyzji art. 393 § 1 k.p.a. wynikało, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism wydruk takiego pisma zawiera: 1) informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane. Wydruk takiego pisma stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego (§ 4). Na tej podstawie należy zatem wywieść, że jeżeli organ wydał decyzję w formie dokumentu elektronicznego, to w prowadzonych papierowo aktach sprawy, w tym przekazywanych do sądu stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. bez pośrednictwa środków komunikacji elektronicznej, powinien znaleźć się dokument spełniający ww. wymagania. W każdym razie odbiorca decyzji powinien mieć możliwość ustalenia, czy określony dokument powstał w formie tradycyjnej, czy elektronicznej. Przedłożone Sądowi akta nie pozwalały na jednoznacznie poczynienie takich ustaleń. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 31zo ust. 2 uCOVID-19, a także art. 107 § 1 pkt 8 i art. 393 § 1 k.p.a., uchylił kontrolowane decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu, w szczególności w zakresie sposobu funkcjonowania placówki w U. w spornym czasie. Organ zadba także o należyte zastosowanie przepisów postępowania regulujących sposób kreowania dokumentów urzędowych i zasad ich doręczania oraz kompletowania akt sprawy, w tym należyte udokumentowanie wydruku dokumentu elektronicznego z informacjami o jego identyfikatorze oraz danymi podpisu elektronicznego, jeżeli decyzje wydawane będą w postaci elektronicznej. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.