I SA/Rz 593/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Piotr Popek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym skargi S. na uchwałę Zarządu Województwa [.] z dnia [.] lipca 2018 r. nr [.] w przedmiocie odstąpienia od dofinansowania projektu - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi S. sp. z o.o. wywiodła, za pośrednictwem Zarządu Województwa [.], skargę na uchwałę tego organu z [.] lipca 2018 r. nr [.], którą odstąpiono wobec spółki od dofinansowania i odmówiono podpisania z nią umowy o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych dotyczących produkcji nowego typu oklein bezpiecznych do ochrony produktów wykonanych ze szkła wraz z niezbędnymi do tego celu obiektami kubaturowymi". W skardze spółka zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z 20 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił ww. wniosek uznając, że sprawa, której dotyczy skarga, nie należy do drogi sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej określanej skrótem "p.p.s.a.", przez co zgłoszony wniosek okazał się niedopuszczalny. Orzeczenie to stało się prawomocne; żadna ze stron nie wniosła na nie zażalenia. Z treści skargi i przedłożonych dokumentów wynika, że spółka w marcu 2016 r. wzięła udział w procedurze naboru wniosków o dofinansowanie ww. projektu. Wniosek przeszedł pozytywnie ocenę formalną, ale merytoryczną negatywnie. Po wyczerpaniu trybu odwoławczego spółka wywiodła skargę do tut. Sądu, która została uwzględniona. W toku ponownej procedury uchwałą Zarządu z 12 grudnia 2017 r. projekt został warunkowo wybrany do dofinansowania - dopuszczony do zawarcia umowy. W pismach z 14 i 18 grudnia 2017 r. spółka została wezwana do przedłożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień niezbędnych do zawarcia umowy. Po analizie wezwań uznała, że nie będzie dalej uczestniczyć w postępowaniu, odmawiając ostatecznie 12 lutego 2018 r. dalszej wymiany korespondencji. Uchwałą z 4 lipca 2018 r. Zarząd Województwa [.] odstąpił od dofinansowania i odmówił podpisania umowy o dofinansowanie projektu, o czym powiadomiono spółkę w piśmie z 13 lipca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [.] wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie uznając, że przedmiot skargi nie należy do drogi sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ uchwała odnosi się do czynności ściśle cywilnoprawnych związanych z odmową złożenia oświadczenia woli w postaci odmowy zawarcia umowy. Uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który dopuszczałby możliwość wniesienia skargi. Podstawy takiej nie mógł natomiast stanowić art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej określanej jako "ustawa wdrożeniowa"). Ewentualnie, skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. przedwczesna z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego (wniesienia protestu), gdyby Sąd uznał, że sprawa, której dotyczy skarga, podlega jednak kontroli sądowoadministracyjnej. Zarząd Województwa [.] wskazał, że po warunkowym wyborze wniosku spółki do dofinansowania w dniu 12 grudnia 2017 r. została ona wezwana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy, zgodnie z postanowieniami § 6 regulaminu konkursu. Ponadto w piśmie z 14 grudnia 2017 r. wezwano ją do wyjaśnienia kwestii dotyczących oceny oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oba wezwania pozostały bez odpowiedzi. W dniu 11 i 26 stycznia 2018 r. ww. wezwania zostały ponowione, ale w piśmie z 12 lutego 2018 r. spółka odmówiła uczestniczenia w dalszej wymianie korespondencji, argumentując podjętą decyzję. Odpowiedź Instytucji zarządzającej na postawione zarzuty została udzielona 27 lutego 2018 r., w którym to piśmie ponownie zwrócono się o uzupełnienie dokumentów i wyjaśnień niezbędnych do podpisania umowy. Wobec braku odpowiedzi w dniu 4 lipca 2018 r. Zarząd, powołując się na § 6 ust. 6 regulaminu konkursu, podjął uchwałę o odstąpieniu od dofinansowania projektu spółki oraz odmowie podpisania umowy, ponieważ spółka nie nawiązała współpracy z Instytucją zarządzającą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego (nie należy do drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). To, w jakim czasie została ona wniesiona, nie miało znaczenia dla oceny jej dopuszczalności, choć ze względów gwarancji proceduralnych Sąd w pierwszej kolejności rozpoznał wniosek Spółki o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Nie jest między stronami sporne, że po wyroku tut. Sądu z 29 sierpnia 2017 r. I SA/Rz 381/17 (a więc wyczerpaniu procedury odwoławczej, o której mowa w przepisach rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej), wniosek spółki został wybrany do dofinansowania. Przeszedł więc pozytywnie ocenę merytoryczną. Instytucja zarządzająca przystąpiła do etapu zawierania ze spółką umowy o dofinansowanie projektu, a z uwagi na nieprzedłożenie przez nią żądanych dokumentów i wyjaśnień odstąpiła od dofinansowania projektu i zawarcia umowy. Postępowanie regulowane ustawą wdrożeniową nie jest postępowaniem administracyjnym (zob. art. 50, art. 67 ustawy wdrożeniowej), a rozstrzygnięcia w nim podejmowane nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego została przewidziana w ścisłe określonych przypadkach, o których mowa w przepisach art. 61 ustawy wdrożeniowej. Wynika z nich, że skargę można wnieść zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. na: 1) nieuwzględnienie protestu, 2) negatywną ponowną ocenę projektu, 3) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Żadna z tych sytuacji nie zachodziła w przypadku spółki, ponieważ jej skarga w tym zakresie została przez tut. Sąd rozpoznana w sprawie o sygn. I SA/Rz 381/17, a wcześniej Instytucja zarządzająca rozpoznała protest. Po wydaniu wyroku w tej sprawie procedura dofinansowania projektu spółki przesunęła się na kolejny etap, kompletowania dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy i jej podpisania, zgodnie z wymaganiami § 6 regulaminu konkursu. Na tym etapie Instytucja zarządzająca mogła wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do zawarcia umowy (art. 37 ust. 3a pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy, a także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia, określa regulamin konkursu (art. 41 ust. 2 pkt 6a i 10 ustawy wdrożeniowej). Umowa może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 (art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W świetle powyższego Sąd uznał, że w okolicznościach takich, jak w postępowaniu przed Instytucją zarządzającą, nie mogły znaleźć ponownego zastosowania przepisy z rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej – procedura odwoławcza. Odstąpienie przez Zarząd Województwa [.] od dofinansowania projektu i zawarcia umowy, z przyczyn podanych w uzasadnieniu uchwały z 4 lipca 2018 r., nie jest sprawą, którą można by zakwalifikować jako "negatywną ocenę projektu", o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Projekt spółki oceniono bowiem ostatecznie pozytywnie. Brak było podstaw do stosowania do zaskarżonej uchwały wymagania określonego w art. 45 ust. 5 albo 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, tj. zawarcia w niej pouczenia o środkach zaskarżenia (proteście albo skardze). Podejmowane przez Zarząd (Instytucję zarządzającą) czynności zmierzające do zawarcia umowy nie dotyczyły ponownej oceny wniosku, która zakończyła się dla spółki pozytywnie już wcześniej. Miały one charakter cywilnoprawny, związany z przygotowaniem umowy. Rezygnacja z doprowadzenia do złożenia oświadczeń woli (zawarcia umowy) wyrażona w zaskrzonej uchwale nie miała charakteru administracyjnoprawnego (aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.), a wobec braku regulacji szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. pozwalającej kontrolować taki przejaw aktywności Instytucji zarządzającej przez sąd administracyjny na podstawie ustawy wdrożeniowej, skarga na taką uchwałę musiała zostać uznana za niedopuszczalną. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia skargi na taką uchwałę (zachodzi brak kognicji sądu administracyjnego w zakresie procesu zawierania umowy pomimo pozytywnej oceny projektu, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2015 r. sygn. II GSK 3159/15 oraz z 4 września 2018 r. I GSK 2771/18, opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała, taka jak podjęta przez Zarząd Województwa [.], nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie może skutecznie uruchomić kontroli sądowoadministracyjnej. Unormowania dotyczące środków odwoławczych zawarte w ustawie wdrożeniowej są bowiem kompletne, a akceptacja stanowiska, na które powołuje się spółka (wyrażonego w piśmie od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw), oznaczałaby niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczość i rozszerzenie właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skarga spółki podlega zatem odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 3 oraz art. 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. O zwrocie wpisu postanowiono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.