I SA/Rz 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Świadczeń Gwarantowanych za poszczególne okresy lat 2001-2009 uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K. T. była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu nr [...] z [...] grudnia 2018 r. – jak podano w rozstrzygnięciu II instancji - "o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek". Opisaną decyzję z [...] listopada 2019 r. wydano na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 lipca 2019 r. sygn. I SA/Rz 387/19, którym uchylono wcześniejszą decyzję Zakładu nr [...] z [...] marca 2019 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję z [...] grudnia 2018 r. Z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2019 r. wynikało, że Zakład rozpoznał wniosek otrzymany 15 października 2018 r., w którym K. T. domagała się umorzenia należności z tytułu składek. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówiono uwzględnienia żądania, a decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymano ją w mocy, przy czym ta ostatnia została uchylona ww. wyrokiem z 30 lipca 2019 r. Następnie w piśmie z 8 października 2019 r. Zakład poinformował wnioskodawczynię o prawie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w piśmie z 5 listopada 2019 r. o zakończeniu postępowania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że wnioskodawczyni jest wdową, nie pracuje zarobkowo, pobiera rentę w wysokości 1.009 zł netto, nie ma innych dochodów, nie korzysta z pomocy społecznej, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w budynku o pow. 70 m2, ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 650 zł miesięcznie, w tym 350 zł na leczenie, posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków oraz zaległości składkowe wobec ZUS regulowane w systemie ratalnym. Na należącej do skarżącej nieruchomości Zakład ustanowił hipotekę na zabezpieczenie dochodzonych należności. W świetle tych okoliczności Zakład uznał, że nie zachodzą, określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 266; dalej powoływanej skrótem "u.s.u.s."), przesłanki całkowitej nieściągalności. Wobec tego podjęto też ocenę przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej określane jako "rozporządzenie"). Zakład uznał trudną sytuację zdrowotną strony, która może być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, ale nie stanowiła ona wystarczającej podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Wnioskodawczyni dysponuje bowiem dochodem w postaci świadczenia rentowego, które pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji, bez zagrożenia jej egzystencji ze względu na prawnie chronioną część świadczenia, która nie podlega zajęciu. Zakład podkreślił, że umorzenie należności składkowych jest rozwiązaniem zastrzeżonym dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia lub inne względy społeczne zobowiązany pozbawiony jest szans na uzyskiwanie dochodów, przez co nie jest możliwe wywiązywanie się z ciążących na nim zobowiązań. Pomimo deklarowanej sytuacji i dochodu poniżej minimum socjalnego spłaca zadłużenie, korzystając z pomocy córki. Do wniosku nie dołączono dokumentów wskazujących na istotne okoliczności utrudniające codzienną egzystencję, w tym wskazujących na trudności w terminowym wywiązywaniu się z bieżących opłat. Ograniczone możliwości płatnicze nie mogły być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej ani innych podobnych form wsparcia. Podkreślono, że obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, a umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości ich wyegzekwowania. Przy podejmowaniu decyzji konieczne jest wyważenie interesu zobowiązanego i interesu ogólnospołecznego. Odnośnie odsetek Zakład zaznaczył, że ich umorzenie odbywa się na tych samych zasadach, co należności głównej. Odsetki stanowią rekompensatę wyrównującą straty wynikające z nieterminowego uregulowania zobowiązania. Odmowa umorzenia odsetek za zwłokę uzasadniona jest między innymi zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich płatników składek, obowiązkiem uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, wymogiem rozliczenia wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę. Końcowo Zakład podniósł, że rozpatrując wnioski ulgowe dysponuje tylko materiałem udostępnionym przez zainteresowanego. Nie ma realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. Na wnioskodawcy spoczywa zatem ciężar wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów. Ponadto decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach uznania administracyjnego i nawet ustalenie, że istnieją przesłanki do umorzenia należności, stanowi jedynie warunek konieczny do rozważenia takiej możliwości, ale nie zobowiązuje Zakładu do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. W skardze podniesiono, że sytuacja skarżącej była już przedstawiana wielokrotnie. Domagała się przyznania ulgi chociażby w części, z uwagi na wartość ciążącego na niej zadłużenia. Wyjaśniła powody, przez które zraziła się do instytucji pomocy społecznej, a to w związku z problemami alkoholowymi nieżyjącego już męża, w których nie udzielono jej stosownego wsparcia. Cierpi na liczne schorzenia, w tym leczy się obecnie na boreliozę, ciśnienie tętnicze, cholesterol, tarczycę, w której wykryto zmiany. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć w głównej mierze z przyczyn niewymienionych w skardze. Zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2019 r. wydano bowiem z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a.", tj. bez realizacji wskazań zawartych w wyroku z 30 lipca 2019 r. sygn. I SA/Rz 387/19, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. To zaś obligowało Sąd do jej uchylenia. Jak zaznaczono w części sprawozdawczej uzasadnienia, w sprawie wniosku K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 lipca 2019 r. sygn. I SA/Rz 387/19 uchylił decyzję Zakładu nr [...] z [...] marca 2019 r. W orzeczeniu tym Sąd zwrócił uwagę, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ zawęził jej przedmiot jedynie do kwestii odsetek od tych należności, a prowadząc postępowanie powinien w prawidłowy sposób oznaczyć przedmiot sprawy. Niezależnie od tego decyzję wydano bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd zwrócił uwagę na konieczność wnikliwej oceny powołanej przez wnioskodawczynię trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Przy ocenie złożonego przez nią oświadczenia nie uwzględniono faktu, że posiadane przez nią nieruchomości są obciążone, a posiada ona też zadłużenie w Gminie (spłacane w systemie ratalnym, podobnie jak należności wobec ZUS), a także tego, że domaga się już tylko umorzenia odsetek. Nie ustalono również sposobu wykorzystywania posiadanych przez nią nieruchomości. Oceniając sytuację materialną zobowiązanej należało zaś mieć na uwadze tak obciążenia generujące wydatki, jak i wszystkie ewentualne dochody czy uzyskiwane korzyści. Niedopuszczalne było zbagatelizowanie sytuacji zdrowotnej skarżącej (ślepoty prawego oka, pogarszający się wzrok w lewym oku, problemy z kręgosłupem, uniemożliwiające podjęcie dodatkowej pracy, brak środków na leczenie wywołane spłacanym zadłużeniem, a także brak pozytywnych rokowań na poprawę zdrowia). Sąd zwrócił uwagę, że katalog przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek określony w § 3 rozporządzenia nie ma charakteru zamkniętego (jest to wyliczenie przykładowe – egzemplifikacyjne). Dlatego poza wymienionymi podstawę udzielenia ulgi mogą stanowić także inne okoliczności wywołujące zbyt ciężki skutki opłacania należności dla utrzymania koniecznego zobowiązanego i jego rodziny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku ustalenia przesłanek udzielenia ulgi. Celem regulacji określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego zobowiązanego i jego rodziny. Wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji takich osób, powinna być analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich przebywa strona. Za niedopuszczalne Sąd uznał przykrywanie braków w działaniu organu powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji albo niedostateczne wykazanie danych okoliczności przez wnioskodawcę. Sąd podkreślił też, że organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że jakieś okoliczności nie zostały wykazane przez wnioskodawcę, lecz powinien wskazać, jakie dowody należy przedłożyć, względnie z urzędu wystąpić do innych organów czy też instytucji. Za nieprzekonujący Sąd uznał argument oparty na okoliczności niekorzystania przez skarżącą z pomocy społecznej jako wyznacznika znajdowania się w trudnej sytuacji materialnej. Podkreślił przy tym, że doprowadzenie poprzez zapłatę zaległości do konieczności sięgnięcia przez zobowiązaną do środków pomocy państwa nie jest zgodne z interesem obywatela i interesem publicznym. Niekorzystanie ze środków opieki społecznej nie świadczy o nieistnieniu przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie można też było na jej niekorzyść ocenić pomocy, jaką uzyskuje od osób najbliższych. Wszystkie ww. okoliczności należało ocenić łącznie, a wystąpienie choćby jednej można uznać za samoistną przesłankę umorzenia należności. Lektura uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] listopada 2019 r. oraz analiza akt, w szczególności w części zgromadzonej po doręczonym organowi odpisie wyroku świadczy o tym, że wskazania Sądu nie zostały wykonane, czym uchybiono dyspozycji art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w nich dowodów na uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, a za takie nie sposób uznać jedynie pisma z 8 października 2019 r. z uwagi na jego zbyt daleko idącą ogólnikowość. W piśmie tym nie zasugerowano nawet wnioskodawczyni, jakie dowody mogłaby jeszcze przedłożyć w celu wykazania przesłanek umorzenia zaległości, w szczególności odnoszących się do jej stanu zdrowia, mając na względzie dolegliwości, na jakie się powołuje i możliwość samodzielnego zrealizowania swoich uprawnień procesowych bez uzyskania wsparcia (podpowiedzi) od organu państwa. Nie podjęto kroków w celu ustalenia sposobu wykorzystywania posiadanych nieruchomości, ciężarów z nimi związanych i uzyskiwanych dochodów. Tym samym, w dalszym ciągu decyzji nie można uznać za wydaną po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego i dokonaniu wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów, a ponadto akta sprawy nie zwierają dokumentu oświadczenia z 5 listopada 2019 r., na który powołano się w uzasadnieniu (s.3), podczas gdy powinien być on częścią materiału dowodowego, skoro czynione były na jego podstawie ustalenia faktyczne. Argumentacja decyzji w wymiarze treściowym wypacza zaś istotę znajdujących w sprawie uregulowań normatywnych w zakresie, w jakim orężem dla organu przy odmowie udzielenia ulgi stał się fakt niekorzystania przez skarżącą z pomocy społecznej (zwłaszcza jeśli uwzględnić powody naświetlone w skardze) oraz korzystanie z pomocy członka rodziny niebędącego zobowiązanym do regulowania zadłużenia skarżącej, na co Sąd zwracał już uwagę w poprzednim wyroku. Także pobierana renta ma przemawiać w ocenie Zakładu za możliwością prowadzenia skutecznej egzekucji, która nie zagrozi egzystencji zobowiązanej ze względu na prawnie chronioną część świadczenia, która nie podlega zajęciu. Organ nie zbadał jednak (nie przekalkulował), o jakie kwoty może w rzeczywistości chodzić i czy pozostałe do wypłaty świadczenie pozwalać będzie na samodzielną jej egzystencję, bez konieczności korzystania ze wsparcia ze środków publicznych lub pomocy osób trzecich. Powinien to zaś uczynić w relacji do minimum socjalnego bądź progu interwencji socjalnej, zbadać czy ewentualna kwota do wypłaty pozwala zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe na minimalnym poziomie. W kontrolowanej decyzji analiza taka została przeprowadzona w pewnym, acz dość powierzchownym zakresie (co do zasadniczej kwoty pobieranej renty, s.8), ale organ uznał, że dochód strony, pomimo że niższy od minimum socjalnego, nie jest jedynym, jaki posiada, ponieważ wnioskodawczyni korzysta ze wsparcia córki, a deklarowane wydatki przekraczają ujawniony dochód. Pominął jednak przy tej ocenie inne swoje ustalenie, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a córka wspiera ją w trudnej sytuacji życiowej. Skoro zaś już obecnie dochód wnioskodawczyni jest niższy od minimum socjalnego, to z pewnością taki pozostałby po jakimkolwiek potrąceniu zaległości składkowej z wypłacanej jej renty. Wsparcie finansowe od córki musiałoby być zatem jeszcze większe. W ocenie organu nie można było przyjąć, że sytuacja zobowiązanej ma charakter pogłębiający się. Twierdzenie to zdaje się jednak pomijać wskazania Sądu, że wsparcia od córki, która nie jest zobowiązana do regulowania zadłużenia matki, nie można traktować jako argumentu przemawiającego przeciwko wnioskodawczyni i jako źródła poprawiającego jej ogólną sytuację materialną. Sama bowiem wydaje się być niewydolna finansowo. Niezrozumiałe jest również przyjęcie założenia, że ubieganie się o wsparcie z pomocy społecznej "stanowiłoby niewątpliwie potwierdzenie faktu, że nie jest w stanie we własnym zakresie zrealizować potrzeb minimum egzystencji". Korzystanie z tej formy wsparcia nie jest obowiązkowe, a może być podyktowane wieloma czynnikami, choćby wizerunkowymi, albo wynikać – jak wskazano w skardze – z wcześniejszych złych doświadczeń w kontaktach z instytucją pomocy społecznej. Wprawdzie trafne jest spostrzeżenie organu, że umorzenie odsetek odbywa się na tych samych zasadach, co należności z tytułu składek (s.10), ale powody odmowy uwzględnienia żądania w tym zakresie (s.11) nie przystoją już do regulacji ustawowych i określonych w rozporządzeniu. Pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy kwestia te nie została w dalszym ciągu poddana szczegółowej analizie, w tym w kontekście tego, czy spłacany układ ratalny pozwala na zmniejszenie ogólnego zadłużenia skarżącej, czy też mimo tego ono wzrasta i czy ewentualne udzielenie ulgi w zakresie odsetek mogłoby stanowić dla zobowiązanej wsparcie w samodzielnym zaspokajaniu jej podstawowych potrzeb bytowych. Zaznaczyć należy (o czym jeszcze poniżej), że kryteria fiskalne nie powinny być wysuwane na pierwszy plan przy ocenie zasadności wniosku i ustalaniu, czy spłata zadłużenia nie spowoduje dla wnioskodawczyni zbyt ciężkich skutków. Podkreślanie charakteru odsetek i ich kompensacyjnego charakteru nie powinno mieć istotnego znaczenia dla oceny zasadności przesłanek udzielenia ulgi, ponieważ dla zobowiązanej jest to po prostu dług do spłacenia, tak jak same zaległe należności składkowe. Kontrolowaną decyzję wydano w ocenie Sądu przedwcześnie i oparto na niepełnych i niepewnych prognozach wywiedzionych z obecnej sytuacji skarżącej. W dalszym ciągu nie oceniono realnej możliwości spłaty zadłużenia w przyszłości i wpływu ewentualnej egzekucji na egzystencję zobowiązanej, a to w kontekście przesłanki "zbyt ciężkich skutków", jakie wywołuje obecne regulowanie zadłużenia i jakie może wywołać dalsza jego spłata w pełnej kwocie długu. Nie wyważono, czy ewentualne uszczuplenie należności budżetowych (np. rezygnacja z części dochodzonej wierzytelności publicznoprawnej ograniczonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do odsetek) poprawiłoby ogólnie sytuację, w jakiej znajduje się skarżąca, w szczególności w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, w tym zdrowotnych, oraz czy w przestawionych okolicznościach zdrowotnych, których organ nie zakwestionował, częściowa choćby rezygnacja z dochodzonych należności nie stanowiłaby dla strony potrzebnego wsparcia w przezwyciężaniu trudności życiowych związanych z utratą wzroku i innymi schorzeniami. W przekonaniu Sądu, poza wytycznymi, jakie należy wywodzić z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, Zakład, jak każdy organ administracji publicznej, powinien przy ocenie zasadności udzielenia rzeczonej ulgi uwzględniać także wartości wspólne dla całego społeczeństwa, w szczególności te znajdujące źródło w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak godność człowieka, humanitaryzm, szczególna ochrona osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku, zaufanie do organów państwa mających urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej, sprawiedliwość, bezpieczeństwo. Udzielenie ulgi rzeczywiście powinno być ograniczone do sytuacji wyjątkowych, ale nie może być limitowane wyłącznie do przypadków nadzwyczajnych; takiego bowiem wymogu (ograniczenia) w przepisie nie zawarto. Omawiana ulga nie stanowi swoistego "przywileju" dla płatnika, lecz należy ją postrzegać jako formę wsparcia przez państwo osób, które obiektywnie nie są w stanie (przy wykorzystaniu wszystkich swoich możliwości, zdolności i zasobów) wywiązać się z obowiązków publicznoprawnych, aby nie doprowadzić poprzez egzekucję do skutków niepożądanych z punktu widzenia społecznego i indywidualnego; aby koszty społeczne nie okazały się wyższe od korzyści fiskalnych. Udzielenie ulgi powinno zatem następować przede wszystkim wtedy, gdy odmowa uwzględnienia żądania mogłaby zachwiać podstawami egzystencji danej osoby. Skoro ustawodawca zdecydował o możliwości udzielenia ulgi w spłacie zaległych składek, to czynnik fiskalny nie może stanowić zasadniczej przesłanki oceny wniosku i stanowić zasadniczej podstawy odmowy z powołaniem się na przysługujące organowi uznanie administracyjne. Przypomnieć należy, że skarżąca ubiegała się o umorzenie "posiadanego zadłużenia", a zatem chodziło o zaległości z tytułu składek i odsetki. Żądanie w części dotyczącej składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika zostało załatwione decyzją z 8 listopada 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W pozostałym zakresie żądanie podlegało rozpoznaniu w trybie określonym w przepisach art. 28 u.s.u.s. (w przypadku całkowitej nieściągalności), a w przypadku składek na własne ubezpieczenie płatników składek także w rozporządzeniu (również pomimo braku całkowitej nieściągalności, ale w razie zaistnienia uzasadnionych przypadków, które mogą wywołać "zbyt ciężkie skutki"). Katalog sytuacji uzasadniających uwzględnienie żądania w oparciu o kryteria określone w rozporządzeniu nie ma charakteru zamkniętego i może to nastąpić także w innych sytuacjach, niż literalnie wymienione w przepisach tego aktu prawnego. Podnoszone przez skarżącą okoliczności odnoszące się do jej stanu zdrowia (utraty wzroku w poważnym stopniu i rezygnacji z leczenia z powodu wydatków na spłatę zadłużenia składkowego) oraz wysokości uzyskiwanego dochodu, analizowanego przez pryzmat całościowego zadłużenia i wartości spłacanych miesięcznie kwot, mogą być rozpatrywane w kategoriach zbyt ciężkich skutków, tak w kontekście należności głównej, jak i odsetek. Nie jest bowiem sporne, że skarżąca nie ma innego źródła własnego dochodu, a stan zdrowia stanowi przeszkodę w podjęciu dodatkowego zajęcia zarobkowego. Nie ma także oszczędności, a poza ww. nieruchomościami (z których egzekucja nie jest prowadzona pomimo obciążenia hipoteką przymusową) innego wartościowego majątku, zaś jej podstawowe wydatki są wyższe od posiadanego dochodu. W celu pokrycia niedoborów musi korzystać ze wsparcia córki. W takich okolicznościach uznano, że udzielenie ulgi nie jest zasadne, a ewentualna egzekucja nie zagrozi jej egzystencji z uwagi na określone ustawowo limity, ale ocena ta jawi się jako dowolna, skoro i bez żadnej egzekucji kwota pobieranej renty jest poniżej minimum socjalnego, co jest niezwykle istotne w czasach galopującego wzrostu cen towarów codziennego utrzymania oraz wspierania emerytów i rencistów przez Państwo dodatkowym rocznym świadczeniem. Nie uwzględnia też codziennych wydatków na podstawowym poziomie, nie wspominając o regulowaniu dotychczas zobowiązań publicznoprawnych w systemie ratalnym (co dowodzi, że skarżąca nie unika ciążącej na niej odpowiedzialności, a spłaca dług stosownie do posiadanych możliwości). Zauważyć należy, że ulgi w spłacie zaległości z tytułu składek i odsetek od nich są swoistego rodzaju instrumentem polityki państwa z zakresu zabezpieczenia społecznego wprowadzonym przez ustawodawcę, który kierował się w tym względzie określonymi celami. Dostrzegł bowiem, że w pewnych sytuacjach wyegzekwowanie należności składowych nie będzie możliwe, albo wprawdzie jest możliwe, ale może wywołać skutki, które nie będą akceptowane ze społecznego punktu widzenia, a więc byłoby niecelowe. Pomimo zatem konieczności dbania przez Zakład o ściągalność należności publicznoprawnych omawiany instrument prawny nie może być instytucją nieznajdującą zastosowania w praktyce. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności podejmowana na podstawie przepisów art. 28 u.s.u.s. ma wprawdzie charakter uznaniowy i ustawodawca pozostawił organowi prawo swobodnego wyboru co do podejmowanego rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy), ale w szczególności decyzja negatywna - w przypadku stwierdzenia podstaw udzielenia ulgi - musi być należycie uzasadniona, aby organ nie naraził się na skuteczny (tj. podlegający uwzględnieniu) zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut dowolności lub niewłaściwego ustalenia okoliczności faktycznych). Właściwa ocena okoliczności przemawiających za lub przeciw uwzględnieniu żądania może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu kompletnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, a sformułowane na ich podstawie wnioski racjonalne i poddające się weryfikacji. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił również uwagę na chybienia formalno-procesowe kontrolowanej decyzji. Zawarte w niej rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także nie uwzględnia przepisów Działu III K.p.a. oraz przepisów u.s.u.s. Wbrew temu, co literalnie zapisano w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji (utrzymanie w mocy decyzji "o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek"), postępowanie w sprawie nie dotyczyło li tylko odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, lecz całości zadłużenia skarżącej (składek i odsetek), o czym orzeczono w I instancji. Na etapie postępowania odwoławczego, występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązana jedynie zmodyfikowała zakres żądania i wniosła o umorzenie odsetek. Nie mogło to jednak spowodować zmiany zakresu rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego takiego, jak wynika z kontrolowanej decyzji, ponieważ wszystkie ewentualne warianty rozstrzygnięć organu odwoławczego zostały przez ustawodawcę określone w art. 138 § 1 K.p.a. Inną kwestią jest natomiast sposób skonstruowania uzasadnienia, w którym można w większym stopniu skupić się na określonej kwestii. Skoro zatem skarżąca domagała się umorzenia całości zadłużenia, to rozstrzygnięcie odwoławcze powinno odnosić się do tego, co zostało orzeczone w I instancji, a szczegółowe wywody co do możliwości umorzenia odsetek, jako jednego z argumentów/żądań wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinny być zawarte tylko w uzasadnieniu decyzji. Organ mógł utrzymać w mocy całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a jeżeli chciał je zmodyfikować, w tym umorzyć część postępowania, nie powinien orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Po drugie, organem prowadzącym postępowanie jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako osoba prawna, któremu ustawowo powierzono wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek (art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 66 ust. 1u.s.u.s.). Nie znajduje w tej kategorii spraw zastosowania dyspozycja art. 66 ust. 5 u.s.u.s. Wewnętrzna struktura organizacyjna Zakładu, w świetle postanowień K.p.a., nie ma istotnego znaczenia w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ulgi w postaci umorzenia zaległości (co najwyżej w kontekście upoważnień udzielanych pracownikom do załatwiania sprawy określonego rodzaju). Dlatego za wadliwe należało uznać takie skonstruowanie rozstrzygnięcia odwoławczego, w którym postanowiono o utrzymaniu w mocy decyzji Zakładu I Oddział w Łodzi. Takie rozstrzygnięcie nie uwzględnia przepisów u.s.u.s. wskazujących jednoznacznie podmiot, któremu powierzono prowadzenie postępowania ulgowego (Zakład), przez co łącznie narusza przepisy art. 107 § 1 pkt 1, art. 180 § 1 i art. 181 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Rozstrzygnięcie takie narusza też konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej, potwierdzoną w art. 6 K.p.a.), która wymaga od organu administracji publicznej (tutaj: Zakładu) precyzji w określaniu organów, które wydały decyzję w danej instancji (aby nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów o właściwości lub wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), a służy to także realizacji zasady przekonywania i wzmacnia obywatelskie odczucie profesjonalizmu osób zajmujących się w imieniu Zakładu daną sprawą. Przyczynić się to również powinno do realizacji przedsięwzięcia, opisanego grafiką na kontrolowanej decyzji, nawiązującego do hasła "przyjazny urząd", mającego być formą uczczenia 85-ciolecia ZUS. Jako uchybienie formalne należało także potraktować sposób podpisania decyzji. Widnieją na niej dwa podpisy, podczas gdy Zakładem kieruje Prezes, jako organ jednoosobowy. W aktach brakuje upoważnienia do reprezentacji łącznej Prezesa, a nie wynika ona z przepisów u.s.u.s. czy z K.p.a., gdzie podstawy upoważnienia poszukiwać można tylko w art. 268a i musi ona przybrać formę pisemną. Ewentualna aprobata czyniona zgodnie z wewnętrznymi procedurami organizacyjnymi musi uwzględniać wymagania przewidziane dla decyzji określone w art. 107 § 1 K.p.a. (w tym pkt 8) i nie powinna nasuwać wątpliwości, kto w istocie podpisał decyzję w imieniu organu administracji publicznej (tutaj: Zakładu) i ile takich podpisów na niej złożono. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ponieważ sprawa z wniosku K. T. wymaga ponownego rozpoznania i uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym w kontekście realizacji wskazań z poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Niezbędne będzie także wyeliminowanie stwierdzonych obecnie uchybień formalnych. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają tak z niniejszego uzasadnienia jak i uzasadnienia wyroku z 30 lipca 2019 r. sygn. I SA/Rz 387/19.