I SA/Rz 602/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. spraw ze skarg A.B. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2020 r. – nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok - w postępowaniu wznowieniowym, – nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok - w postępowaniu wznowieniowym oddala skargi. A.B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje [...] Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2020 r.: 1) nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 602/20), 2) [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 603/20). Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2020 r.: 1) nr [...] o uchyleniu w całości decyzji tego organu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 (sprawa I SA/Rz 602/20), 2) nr [...] o uchyleniu w całości decyzji tego organu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 r. (sprawa I SA/Rz 603/20). Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzjami Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] maja 2018 r. przyznano wnioskodawcy płatności bezpośrednie na 2017 r. (jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, a także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej) oraz płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2017 r. dla wariantu 2.1 - Międzyplony w ramach przyjętego przez wnioskodawcę zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego do powierzchni gruntu 49.05 ha. Płatności te wypłacono. W dniu 1 sierpnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego otrzymał od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] informację, że w piśmie z dnia 4 października 2016 r. nr [...] ówczesna Agencja Nieruchomości Rolnych rozwiązała z winy dzierżawców ze skutkiem natychmiastowym umowę dzierżawy nr [...] z dnia 31 sierpnia 1994 r., zawartą przez tę Agencję z E. i A.B. Powodem rozwiązania umowy było niewywiązywanie się przez ww. z obowiązku opłacania podatków i posiadanie zaległości z tytułu podatku rolnego. Od tego czasu A.B. i E.B. używają rzeczonych nieruchomości bez tytułu prawnego. Powyższa informacja legła u podstaw wznowienia postępowań w sprawach dotyczących ww. płatności (postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r.). Organ uznał, że zaistniała ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskodawca nie miał na dzień 31 maja 2017 r. do działek nr 582/3 o pow. 7,77 ha, nr 585/1 o pow. 0,31 ha, nr 2155/1 o pow. 0,15 ha, nr 2155/2 o pow. 12,91 ha, nr 2155/3 o pow. 79,62 ha (w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zgłoszona pow. działki 2155/3 do wariantu 2.1 Międzyplony wynosiła 50,67 ha) tytułu prawnego, przez co płatności zostały przyznane nienależnie. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tożsame wymaganie przewidziano w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Rzeczone działki mogły być przez wnioskodawcę faktycznie użytkowane, ale odbywało się do bez tytułu prawnego. Wobec tego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzje przyznające płatności oraz na skutek ponownego przeprowadzenia postępowań odmówiono ich przyznania z uwagi na niespełnienie ww. warunku. W odwołaniach wnioskodawca zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego. Uważa, że spełniał warunki do przyznania płatności, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do płatności bezpośrednich, będących w jego posiadaniu na dzień 31 maja, wynosiła 100,76 ha. Brak było skutecznego wypowiedzenia przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa umowy dzierżawy gruntów co do działek nr 582/3, 585/1, 2155/1, 2155/2 i 2155/3. Nie zgodził się z ustaleniem organu, że obszar kwalifikujący się do płatności wynosi 0 ha, co doprowadziło do odmowy przyznania mu żądanych płatności. Postępowanie dotyczące dzierżawy nie zostało zakończone, wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a pozostaje on osobą użytkującą rzeczone działki. Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, podtrzymując dokonane przez niego ustalenia oraz ich ocenę prawną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżone decyzje wydano w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym, po stwierdzeniu istotnych wad postępowania zwyczajnego. Ustalono bowiem, że wnioskodawca na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności nieruchomości. W piśmie z dnia 4 października 2016 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wypowiedziała umowę dzierżawy rzeczonych działek w oparciu o § 17 ust. 3 umowy dzierżawy z dnia 31 sierpnia 1994 r. z powodu nieopłacania podatku rolnego na rzecz gmin (obowiązku określonego w § 14 ust. 1 umowy), na terenie których położone były dzierżawione nieruchomości, a termin zwrotu nieruchomości wyznaczono mu na 7 listopada 2016 r. (przed Sądem Rejonowym w Ropczycach oraz Sadem Rejonowym w Rzeszowie toczą się postępowania o wydanie nieruchomości, ale nie o skuteczność rozwiązania umowy dzierżawy). Okoliczności te nie były w dniu podejmowania decyzji o przyznaniu płatności znane Kierownikowi Biura Powiatowego. W przypadku obu rodzajów płatności wnioskodawca powinien wykazać nie tylko posiadanie (użytkowanie) gruntów na dzień 31 maja, ale też w przypadku gruntów wchodzących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa posiadanie to musiało być potwierdzone tytułem prawnym. Organ nie podważył faktu posiadania i użytkowania gruntów przez wnioskodawcę, ale w przypadku działek wchodzących do Zasobu możliwość otrzymania płatności była ograniczona wymogiem posiadania tytułu prawnego do rzeczonych nieruchomości. Pomimo wezwania do wydania nieruchomości wnioskodawca nie zdał spornych nieruchomości i wykonywał w 2017 r. na nich zabiegi rolnicze. Pomimo obowiązku, wynikającego z art. 3 ust 3 ustawy 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wnioskodawca nie wykazał faktu dysponowania tytułem prawnym do posiadanych nieruchomości wchodzących do Zasobu. W skargach zarzucono naruszenie: 1) art. 18 ust. 4 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 2) art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie, że na dzień 31 maja 2017 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnego do działek zgłoszonych do płatności w sytuacji, gdy skuteczność złożonego przez KOWR oświadczenia o wypowiedzeniu umowy dzierżawy jest sporna i do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd posiada tytuł prawny do użytkowania działek oznaczonych we wniosku, Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. Wniósł także o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na zależność rozstrzygnięcia sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania. Skarżący podniósł, że z literalnej treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach (...) wynika, że do uzyskania płatności nie jest wymagane bycie właścicielem bądź dzierżawcą gruntów objętych wnioskiem, a jedynie bycie ich posiadaczem. Na mocy umowy dzierżawy z 1994 r. powinien w dalszym czasie być uznawany za dzierżawcę. Przed Sądami Rejonowymi w Ropczycach i Rzeszowie toczą się postępowania, w których ustalone zostanie, czy wypowiedzenie umowy dzierżawy było skuteczne. Do tego czasu przedmiotowe postępowania powinny być zawieszone W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowiska w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargi okazały się niezasadne, a sformułowane w nich zarzuty nietrafne. Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem kontrolowanych decyzji obu instancji środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji mogłoby bowiem nastąpić tylko w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (w tym Ordynacji podatkowej). Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanych sprawach jednak nie zaistniały. Kontrolowane decyzje wydane zostały po wznowieniu postępowania zakończonego ostatecznymi decyzji, którymi przyznano skarżącemu w zwyczajnym postępowaniu administracyjnych żądane płatności. Organ I instancji wznowił postępowania administracyjne z uwagi na pojawienie się nowych i nieznanych wcześniej faktów. W oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowiono postępowanie administracyjne, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono dotychczasowe decyzje, a orzekając co do istoty spraw odmówiono wnioskodawcy przyznania żądanych płatności. Podjęte czynności procesowe organu I instancji odpowiadają wymaganiom określonym w powołanych przepisach K.p.a. Decyzje ostateczne, w myśl art. 16 § 1 k.p.a., podlegają uchyleniu lub zmianie tylko w przypadkach ściśle określonych w Kodeksie lub ustawach szczególnych, a jednym z trybów, który może do tego doprowadzić, jest wznowieniem postępowania, o którym mowa w przepisach art. 145-152 K.p.a. Wśród powodów uzasadniających wznowienie, na który powołał się organ I instancji, jest przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu (art. 147). Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2). Organem właściwym w kwestiach określonych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1). Po przeprowadzeniu postępowania organ wydaje decyzję o treści określonej w przepisach art. 151 § 1 i 2. Wznowienie postępowania umożliwia organowi ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podczas rozstrzygania organ uwzględnia także nowe fakty lub dowody. Decyzja, w tym ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne, mogą mieć inną treść niż dotychczasowa. W okolicznościach kontrolowanych spraw niesporne było, że działki, które skarżący zgłosił do płatności w 2017 r. wchodziły do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i były zarządzane przez Agencję Nieruchomości Rolnych (aktualnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, zob. ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Nie budziły też wątpliwości stron, ani Sądu, znajdujące zastosowanie w tych sprawach przepisy materialnoprawne, określone w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w szczególności art. 8 i art. 18) oraz ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, przepisach unijnych oraz przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawach, które przywołano w podstawach prawnych kontrolowanych decyzji, a następnie wyjaśniono w ich uzasadnieniach. Organ uznał, że skarżący na dzień 31 maja 2017 r. nie dysponował do działek zgłoszonych do płatności tytułem prawnym, choć nie wykluczył faktycznego ich używania (posiadania, ale bez tytułu prawnego). Powzięcie informacji o wypowiedzeniu (rozwiązaniu) umowy dzierżawy w 2016 r. legło u podstaw wznowienia postępowań w sprawie przyznania obu rodzajów płatności na rok 2017. Okoliczności te oceniono jako nowe istotne fakty, które nie były znane organowi w czasie wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Skarżący z kolei, nie kwestionując zdarzenia złożenia przez Agencję Nieruchomości Rolnych (obecnie zadania Agencji wykonuje Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, a skarżący błędnie wskazuje, że oświadczenie o wypowiedzeniu umowy dzierżawy złożył Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) oświadczenia o rozwiązaniu umowy dzierżawy działek, uważa że dotychczasowa umowa dzierżawy jest wciąż obowiązującym tytułem prawnym do władania dzierżawionymi nieruchomościami, ponieważ nie uznał on skuteczności jej wypowiedzenia. Dlatego nadal powinien być traktowany jako dzierżawca działek objętych wnioskiem o płatności na rok 2017. Jest zdania, że o skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy powinien wypowiedzieć się Sąd Rejonowy i do tego czasu postępowania powinny być zawieszone. W zaistniałym sporze Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe. Organy wykazały, że skarżący na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Agencja Nieruchomości Rolnych złożyła bowiem oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej umowy dzierżawy gruntów ze skutkiem natychmiastowym, w oparciu o niekwestionowane postanowienia umowy dzierżawy. Skarżący nie przedstawił zaś dowodu na bezskuteczność tego oświadczenia, poprzestając tylko na własnym oświadczeniu o nieuznawaniu wypowiedzenia. Dowodem takim nie jest żadne z toczących się postępowań przed Sądami Rejonowymi. Postępowania te nie mogły być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów art. 97 k.p.a., które nakazywałyby (uzasadniałyby) zawieszenie postępowania w sprawie przyznania płatności za 2017 r. (wznowionych postępowań). Nie mogły one również wpłynąć na bieg postępowania sądowoadministracyjnego, w którym poddano kontroli decyzje administracyjne wydane we wznowionym postępowaniu w sprawie przyznania płatności na 2017 r. Oceniając spełnienie przesłanek określonych w powołanych ustawach, od których uzależnione zostało przyznanie płatności, organy obowiązane były uwzględnić to, czy wnioskodawca, który zgłosił do płatności działki wchodzące do Zasobu, legitymuje się tytułem prawnym do władania nimi (inne warunki przyznania płatności nie były kwestionowane tak w postępowaniu wznowieniowym, jak i zwyczajnym, przez co Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność szczegółowej ich analizy, ponieważ nie były to kwestie sporne między stronami). Tytuł ten nie ogranicza się li tylko do umowy dzierżawy, ale wnioskodawca - pomimo wezwania organu - nie przedstawił dowodów na posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego. To, że fakt posiadania gruntów nie był przez organy kwestionowany, nie był - w odniesieniu do działek wchodzących do Zasobu - wystarczający do uznania spełnienia tego warunku. KOWR przekazał organowi I instancji informację o wypowiedzeniu przez Agencję Nieruchomości Rolnych umowy ze skutkiem natychmiastowym, w oparciu o postanowienia umowy dzierżawy, a skarżący nie przedłożył dowodu na to, że stan prawny wygląda inaczej. Nie można było natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że o kwestii obowiązywania umowy dzierżawy (skuteczności wypowiedzenia/rozwiązania umowy) powinien wypowiedzieć się sąd powszechny. Umowa, jaka łączyła strony, podlegała swobodzie kontraktowania, o jakiej mowa w art. 3531 Kodeksu cywilnego (por. art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Uprawnienie do określenia w umowie powodów wypowiedzenia umowy dzierżawy wynikało także z przepisów art. 673 § 3 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego (zawarta umowa miała charakter terminowy, była zawarta na okres do dnia 14 sierpnia 2019 r.). Przepisy regulujące umowę dzierżawy zezwalały na przyjęcie przez dzierżawcę na siebie zobowiązania regulowania podatków (art. 702 i 708 Kodeksu cywilnego). Zgodnie zaś z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę prawną określoną w p.p.s.a., uznając do za bezzasadny. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na inne toczące się postępowania, odrębne od postępowania sądowoadministracyjnego. Na jego podstawie nie można ani zawiesić postępowania administracyjnego, ani polecić organom takiego zawieszenia. Postępowanie administracyjnego zawiera odrębne przyczyny zawieszenia, określone w art. 97 k.p.a., które w kontrolowanych sprawach nie wystąpiły. Przeto Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy tego przepisu. Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalono jako bezzasadne.