I SA/Rz 603/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2013r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2008r. do stycznia 2013r., ubezpieczenia zdrowotne od stycznia 1999r. do stycznia 2013r. oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 2008r. do stycznia 2013r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 603/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) odmówił umorzenia należności z tytułu: - składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2008 r. do stycznia 2013 r. w łącznej kwocie 42.634,92 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do stycznia 2013 r. w łącznej kwocie 33.551,92 zł, - składek na Fundusz Pracy za okres od stycznia 2008 r. do stycznia 2013 r. w łącznej kwocie 3.875,64 zł. W podstawie prawne ZUS powołał art. 83 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej w skrócie usus. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony przez A.Z. w dniu 5 marca 2013r., który dotyczył umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od 1 stycznia 1999 r. do 5 stycznia 2013 r. A.Z. prośbę swą uzasadnił trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Do wniosku dołączył karty informacyjne z leczenia szpitalnego, zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia, rachunki za media, dowód rejestracyjny, oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym oraz o sytuacji materialnej, PIT-y za 2009, 2010 i 2011 rok, inne niezbędne dokumenty do ubiegania się o pomoc de minimis, a także dokumenty przedstawiające obecny status przedsiębiorcy. Na podstawie informacji uzyskanej z Inspektoratu ZUS w B. ustalono, że wnioskodawca ma przyznane świadczenie rentowe, z którego dokonywane są potrącenia w kwocie 159,48 zł na rzecz zaległości z tytułu składek. Jego żona pobiera zasiłek dla bezrobotnych. A.Z. jest właścicielem samochodu osobowego marki Volswagen Golf, rok prod. 1995. ZUS uznał, że nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne, z którego prowadzona jest egzekucja administracyjna. W związku z powyższym nie ma podstaw, by umorzyć należności w oparciu o art. 28 ust. 3 usus. Odnośnie umorzenia przedmiotowych należności w sytuacji, gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność, ZUS wskazał, że artykuł 28 ust. 3a usus dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) określono, w jakich przypadkach ZUS może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, ZUS może podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Na podstawie akt sprawy ZUS stwierdził, że na dochody rodziny wnioskodawcy składają się: świadczenie rentowe, zasiłek dla bezrobotnych oraz wsparcie finansowe opieki społecznej. A.Z. pozostaje w stałym leczeniu z powodu cukrzycy t.2 niewyrównanej, polineuropatii cukrzycowej, zaawansowanej retinopatii obuocznej, dychawicy oskrzelowej oraz nadciśnienia tętniczego. W dalszej kolejności ZUS wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających fakt nastąpienia zdarzenia losowego, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej. Dlatego zdaniem organu należy uznać, że nie ma podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. W związku z powyższym opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ZUS odmówił umorzenia należności objętych wnioskiem. A.Z. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Jego żona będzie pobierać zasiłek dla bezrobotnych do 31 sierpnia 2013 r. a ze względu na swój wiek i brak ofert pracy najprawdopodobniej nie podejmie zatrudnienia. Wnioskodawca będzie więc miał na swoim utrzymaniu całą pięcioosobową rodzinę. Obecnie połowa dochodów przeznaczana jest na opłaty i utrzymanie domu, który należał do jego zmarłych rodziców. Wnioskodawca podał, że ma tróje synów a dwoje z nich dojeżdża do szkoły średniej, co wiąże się z wydatkami na bilety miesięczne. Ponadto, rentę przyznano wnioskodawcy do lutego 2014 r. A.Z. zakwestionował stwierdzenie organu, że jego stan majątkowy pozwala na spłatę zadłużenia. Wyjaśnił, że na jego dochód składa się świadczenie rentowe w wysokości 397,03 zł i zasiłek dla bezrobotnych żony w wysokości 651,04 zł. Zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 209,61 zł. Wnioskodawca podniósł także, że jest przewlekle chory, gdyż cierpi na cukrzycę t. 2 niewyrównaną, polineuropatię cukrzycową, zaawansowaną retinopatię obuoczną, dychawicę oskrzelową i nadciśnienie tętnicze. Z tego powodu pozostaje pod opieką poradni specjalistycznej. Jego leczenie jest kosztowne, ponieważ musi otrzymywać stale leki. A.Z. podniósł, że od 1999 r. nie otrzymał żadnego upomnienia wzywającego do opłacenia składek a pozostawał w przekonaniu, że pomiędzy organami istnieje przekaz informacji o osiąganych dochodach. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie od lekarza okulisty oraz wyniki badań oka prawego i lewego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) w związku z art. 83 ust. 4 usus. ZUS rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że na utrzymaniu wnioskodawca ma trzech synów w wieku szkolnym. Jego rodzina korzysta ze świadczeń pomocy społecznej GOPS w JR. Z przedłożonych do akt sprawy rachunków za media wynika, że w przeliczeniu na jeden miesiąc, wydatki wynoszą ok. 240 zł (energia, gaz, telefon, Internet). Wnioskodawca nie posiada innych zobowiązań pieniężnych oprócz tych wobec ZUS. ZUS ocenił, że wykazane wydatki związane z utrzymaniem domu mimo, iż stanowią pewne obciążenie finansowe dla rodziny, to dotyczą ogółu społeczeństwa i nie stanowią przesłanki do umorzenia należności również ze względów społecznych. Nie można uznać, że są to wyjątkowe, czy nadzwyczajne wydatki. Ponadto, nawet gdy aktualne dochody rodziny nie są wysokie, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia. Odnosząc się do treści art. 28 usus a w szczególności do ust. 3 tego artykułu, w którym wskazano, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność, ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, że ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji bez udziału państwa. Brak świadomości co do podlegania obowiązkowi ubezpieczenia nie może stanowić automatycznej podstawy do umorzenia należności. Ponadto należności z tytułu składek dochodzone są w ramach skutecznej egzekucji ze świadczenia rentowego dlatego nie można stwierdzić, iż należności te są całkowicie nieściągalne. W związku z powyższym uznano, że nie ma podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 usus. ZUS, analizując treść art. 3b usus w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. Jest to forma spłaty niewymagająca jednorazowego uregulowania, co wiązałoby się ze znacznym uszczupleniem budżetu domowego. W ocenie organu, miesięczne raty nie spowodują, iż rodzina wnioskodawcy nie zaspokoi niezbędnych potrzeb życiowych. Wobec braku dokumentów potwierdzających wystąpienie zdarzenia losowego lub poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej należało w ocenie ZUS uznać, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności na podstawie ww. rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję A.Z. podniósł, że jego sytuacja rodzinna i majątkowa nie uległa zmianie. W toku postępowania przed organem dołączał dokumenty obrazujące jego sytuację. W ocenie skarżącego klęską uzasadniającą umorzenie należności jest pogarszający się stan jego zdrowia. W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że prowadząc działalność gospodarczą w dużej mierze polegał na pomocy syna, który w znacznym stopniu przyczyniał się do osiąganego dochodu. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że spłata zadłużenia w systemie ratalnym nie uszczupli budżetu domowego bowiem miesięczny dochód jego 5 – osobowej rodziny wynosi około 1000 zł. Potrącanie miesięcznie kwoty 160 zł odbyłoby się z uszczerbkiem dla zakupu niezbędnych leków. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organy wydające decyzje w sprawie nie przeprowadziły sposób pełny postępowania dowodowego i nie dokonały wszystkich ustaleń, których dokonanie było niezbędne aby w sposób prawidłowy wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i na ich podstawie dokonać trafnego (w ramach uznania administracyjnego) rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie ,że organy ZUS podejmują w sprawach wniosku o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego , czy też w końcu składki na fundusz Pracy w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc mówiąc w pewnym uproszczeniu mogą, lecz nie musza umorzyć należności, o umorzenie których dłużnik wnosi. Kontrola sądowoadministracyjna takiej decyzji ogranicza się tylko do oceny poprawności procedowania organów w zakresie zgromadzenia wszelkich koniecznych dowodów do wydania rozstrzygnięcia, jak też wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i w końcu poprawnego uzasadnienia podjętej decyzji. Tylko bowiem przeprowadzenie postępowania w sposób prawidłowy i prawidłowe rozumienie przepisów prawa materialnego regulującego kwestie umorzenia należności może być podstawą zgodnej z prawem decyzji. Sąd nie bada takiej decyzji pod względem jej słuszności, celowości czy też sprawiedliwości, ale jedynie kontroluje spełnienie warunków określonych w przepisach regulujących prowadzenie postępowania, jak też kompleksowe rozważenie warunków zawartych w przepisach materialnych określających przesłanki do podjęcia decyzji w przedmiocie wniosku. Organy słusznie przyjęły, że przesłanki ustawowe umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i z tytułu Funduszu Pracy zostały zawarte w przepisie art. 28 ust.2 i 3 usus oraz w rozporządzeniu. Przedstawiając przesłanki określone w ustawie organy słusznie przyjęły ,że nie zachodzą wymienione tam okoliczności, z których każda dotyczy całkowitej nieściągalności tychże należności. Jak to słusznie wykazały organy całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 usus, a której szczegółowe przypadki zostały egzemplifikowane w art. 28 ust. 3 tej ustawy w sprawie niniejszej nie zachodzą. Szczegółowego ustalenia a następnie odniesienia się wymagają jednak okoliczności umorzenia należności wymienione w rozporządzeniu. Jak wynika bowiem z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 3b zawiera delegacje ustawową dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia określającego przesłanki takiego stanu. Korzystając z tej delegacji Minister wydał powołane powyżej rozporządzenie, zaś w jego § 3 ust.1 ustalił, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oprócz samoistnych przesłanek umorzenia zawartych w art. 28 ust. 3 usus obowiązujące przepisy prawa przewidują trzy dalsze samoistne przesłanki umorzenia należności powyżej wskazane. Spośród tych trzech podstaw w sprawie, jak słusznie ustaliły organu nie zachodzi przesłanka z pkt. 2. Wobec osoby dłużnika nie zaistniały bowiem okoliczności klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Poza zakresem rozważań organów pozostały natomiast wszystkie znamiona przesłanek z pkt. 1 i 3 rozporządzenia. Pierwsza z nich odnosi się do możliwości zarobkowych dłużnika i zaspokojenia przez niego podstawowych potrzeb życiowych po zapłaceniu należności, o umorzenie których wnosił. W tym zakresie jako podstawowe dane, które powinny być ustalone przez organy podejmujące decyzje w przedmiocie wniosku jawią się z jednej strony dochody wnioskodawcy i członków jego rodziny tworzących jedno gospodarstwo domowe a z drugiej strony wysokość niezbędnych wydatków jakie muszą ponieść, aby w tej rodzinie zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe. O ile organy w dotychczasowym postępowaniu w miarę dokładnie ustaliły wysokość dochodów rodziny wnioskodawcy, to w żaden sposób nie ustaliły poziomu jej wydatków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero zestawienie tych dwóch wartości umożliwi ocenę, czy w sprawie zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 1 rozporządzenie, a więc czy opłacenie składek pozbawia wnioskującego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ustalone zostaną dochody, wydatki, jak też miesięczny poziom spłat należności. Będzie można zatem określić, czy kwota pozostała z dochodu wnioskodawcy po uiszczeniu składki należnej ZUS pozwala zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe jego rodziny. Jeżeli kwota ta pozwala na zaspokojenie tychże potrzeb to oczywiście nie dojdzie do spełnienia tejże przesłanki. Jeżeli natomiast nie wystarczy ona na zaspokojenie tych potrzeb, to wówczas organ w ramach uznania administracyjnego będzie decydował czy powinien umorzyć te należności rozważając z jednej strony ważny interes wnioskodawcy, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Dopiero rozważenie tych wszystkich okoliczności sprawi ,że decyzja zostanie podjęta po spełnieniu wszelkich wymogów stawianych przez prawo procesowe. Po prawidłowym ustaleniu powyżej wskazanych okoliczności w ramach uznania administracyjnego organ będzie mógł podjąć decyzję. Prawo do podejmowania decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem prawa do pomijania ważnych elementów stanu faktycznego, czy też nie rozważenia wszelkich przesłanek wynikających z okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca. Takie postępowanie narusza przepisy prawa procesowego. Podobne wnioski należy odnieść do przesłanki zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia. Przewiduje on możliwość umorzenia należności w przypadku wystąpienia choroby przewlekłej zobowiązanego pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie składek. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego ,że wnioskodawca cierpi na rozliczne choroby. Zgromadzone zostały w aktach niezbędne dokumenty. Brak jest jednak rozważenia o ile choroby te uniemożliwiają mu uzyskiwanie dochodów na pokrycie należnych składek. Rozważenie takie będzie podstawa do ustalenia czy przesłanka z § 3 pkt 3 ma zastosowanie czy też, a więc czy istniejące u wnioskodawcy choroby uniemożliwiają mu zapłatę należności, co z kolei, w zależności od dokonanych ustaleń będzie determinowało dalsze procedowanie organu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ będzie uprawniony do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, przy czym musi być ona szczegółowo uzasadniona. Organ musi wskazać kryteria na jakich oparł ewentualna decyzje odmowną. Brak szczegółowych ustaleń i rozważań w powyżej przedstawionym zakresie czyni powołanie się przez organ na prawo do wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego przedwczesnym. Z tych względów wobec naruszenia prawa procesowego poprzez nie przeprowadzenie w sposób pełny postępowania dowodowego, braku wszystkich niezbędnych ustaleń i nie rozważenia wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na podjętą decyzję Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 152 p.p.s.a.