I SA/Rz 603/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2025 r. nr 9009-2025-001435 w przedmiocie płatności rolno-środowisko-klimatycznej na 2024 rok oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu B.S. jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2025 r. nr 9009-2025-001435 uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia 26 września 2025 r., nr 0171-2025-006689 w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (kontynuacyjnej w ramach PROW 2014- 2020) na 2024 rok i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J.. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem wydania decyzji uchylającej było uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie budzi wątpliwości odstąpienie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J., w wydanej przez niego decyzji z dnia 26 września 2025 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2024 rok, od wyliczenia sankcji dla stwierdzonej nieprawidłowości R_5_5_11, w przypadku działki rolnej AN. Zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", załącznika nr 8 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz art. 64 ust. 2 lit a -f rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2-6 lub 8. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) iloczynu: a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i b) współczynnika trwałości danego uchybienia - określonych w załączniku nr 8 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w r:unach danego pakietu lub wariantu, gdyby rolnik lub zarządca przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 2 lit a-f rozporządzenia (UE) nr 1306.2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej, b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6, c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku, gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna, d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby, e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku, gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b), f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b. Z analizy uzasadnienia decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. dnia 26 września 2025 r. wynika, że organ odstąpił od wyliczenia sankcji dla stwierdzonej nieprawidłowości oznaczonej jako R_5_5_11 w przypadku działki rolnej AN, która dotyczy nieprzestrzegania wymogów pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) w ramach wariantu 5.5 nie powołując przepisów uzasadniających takie postępowanie ani nie wyjaśniając przesłanek którymi się kierował. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wskazał jedynie, że przychylił się do wyjaśnień strony i nie zastosował sankcji w przypadku działki rolnej AN. Brak wskazania powodu odstąpienia od wyliczenia sankcji był podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. W sprzeciwie na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2025 r. skarżąca zarzuciła błędne uchylenie decyzji organu I instancji w całości. W jej ocenie decyzja organu l instancji winna być uchylona w części. Uchylenie winno dotyczyć jedynie pomniejszenia płatności oraz nałożenia sankcji co do działek rolnych: A, AĘ, AK, AS, AU, AW, AX, AY, BD, BE, C, F, P, R, S, X. Co do działki rolnej AN organ ll instancji nie miał prawa jej uchylania i przekazywania do ponownego rozpoznania, ponieważ co do tej działki organ I instancji orzekł zgodnie z żądaniem i wytycznymi w decyzji organu odwoławczego. Odnośnie działki AN decyzja organu I instancji z 26 września 2025 r. była satysfakcjonująca i w tej części nie była przedmiotem odwołania, a więc można powiedzieć korzystała z powagi rzeczy osądzonej. Dlatego organ ll instancji zaskarżoną decyzją z 13 listopada 2025 nie miał podstaw do jej uchylenia. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor ARiMR wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Odnośnie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z Dyrektorem ARiMR, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wyjaśnił odstąpienia od wyliczenia sankcji dla stwierdzonej nieprawidłowości oznaczonej jako R_5_5_11 w przypadku działki rolnej AN, która dotyczy nieprzestrzegania wymogów pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) w ramach wariantu 5.5 nie powołując przepisów uzasadniających takie postępowanie ani nie wyjaśniając przesłanek którymi się kierował. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, aby umożliwić mu dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych w tym zakresie. Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a ich ustalenie w tym zakresie należy do kluczowych zagadnień w sprawie, dlatego nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonego art. 15 k.p.a. Odnosząc się do treści sprzeciwu należy ponownie podkreślić, że ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się jedynie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie mogła natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.