I SA/Rz 605/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Bożena Wieczorska (spr.) NSA Jacek Surmacz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Paśko po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008r. o numerze [...] 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S.M. kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 605/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. (znak sprawy [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008r. (nr [...]) odmawiającą S.M. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że S.M. złożył w dniu 18 kwietnia 2007r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Wnioskodawca zadeklarował dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 29ha, w tym powierzchnia uprawniona do otrzymania jednolitej płatności obszarowej wynosząca 29,00ha i płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosząca 1,41ha. W gospodarstwie producenta przeprowadzono w dniu 30 czerwca 2007r. kontrolę na miejscu, obejmującą część gospodarstwa rolnego (działki: A, C, D, E i G), która nie wykazała nieprawidłowości i w dniach 5 i 8 grudnia 2007r., która objęła całe gospodarstwo i wykazała liczne nieprawidłowości: * na działce rolnej A o zadeklarowanej powierzchni 14,14 ha stwierdzono iż faktycznie ma ona powierzchnię 13,40 ha, * na działce rolnej B o zadeklarowanej powierzchni 3,84 ha stwierdzono powierzchnię wynoszącą 2,87 ha, * na działce rolnej C o zadeklarowanej powierzchni 1,00 ha stwierdzono, iż działka ta ma powierzchnię 0,42 ha, natomiast pozostała część działki jest zakrzaczona i zadrzewiona, * na działce rolnej D o zadeklarowanej powierzchni 1,00 ha stwierdzono powierzchnię 0,13 ha, pozostała część działki jest zakrzaczona i zadrzewiona, ponadto nie była koszona w tym roku, a więc nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej, * na działce rolnej E o zadeklarowanej powierzchni 1,86 ha stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia oraz, że na działce tej nie jest prowadzona działalność rolnicza, * na działce rolnej F o zadeklarowanej powierzchni 1,50 ha stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia oraz, że na działce tej. nie jest prowadzona działalność rolnicza, * na działce rolnej H o zadeklarowanej powierzchni we wniosku 2,51 ha stwierdzono, iż faktycznie ma ona powierzchnię 1,28 ha, na pozostałej części działki znajdują się drzewa, krzewy oraz trawnik (w otoczeniu budynku), który nie kwalifikuje się do płatności. S.M. nie był powiadomiony o terminie ostatniej z wymienionych i nie był przy niej obecny, a jedynie złożył zastrzeżenia co do prawidłowości kontroli. Po ponownej analizie dokumentacji pokontrolnej wykonawca kontroli na miejscu podtrzymał ustalenia dokonane podczas kontroli. Protokół z kontroli z wprowadzonymi zmianami oznaczeń działek rolnych został doręczony rolnikowi w dniu 3 kwietnia 2008r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. organ I instancji odmówił S.M. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 36,47%. W odwołaniu od tej decyzji producent rolny zakwestionował fakt, iż na działce rolnej F nie była prowadzona działalność rolnicza, bowiem działka była koszona i wykonane zostały na niej odpowiednie prace. Nie zaprzeczył jednak, że na działce znajdują się większe i mniejsze drzewka, które być może - jak stwierdził - dyskwalifikują tę działkę z możliwości uzyskania do niej płatności. S.M. podniósł również, że działka rolna H o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 2,51ha była w całości wykorzystywana rolniczo. Na działce tej - jak stwierdził - "...jest dużo sporych drzew, pomiędzy którymi można łatwo manewrować sprzętem, a drzewa znajdujące się na tej działce nie mogą być usunięte ze względu na to, iż znajdują się pod ochroną konserwatora przyrody". W tej sytuacji cała zadeklarowana część działki kwalifikuje się do dopłat. Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko organu I instancji wskazał, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 5 i 8 grudnia 2007r. objęła całe gospodarstwo rolne S.M. i stwierdziła, że powierzchnia działek rolnych A, B, C, D i H zadeklarowana we wniosku jest większa od powierzchni stwierdzonej faktycznie podczas kontroli na miejscu, a ponadto na działkach E i F nie prowadzono działalności rolniczej, a działka D nie była koszona w 2007r. a więc nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W oparciu o powyższe dane przyjęto, że łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do przyznania płatności wynosiła 21,25ha. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 i późn.zm.) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego i kwalifikujące się do objęcia płatnościami, jeżeli m.in. utrzymuje on wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, które określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz. 306 z późn.zm.). Zgodnie z § 4 ww rozporządzenia grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Wobec powyższego działka rolna E o powierzchni 1,86 ha i działka rolna F o powierzchni 1,50 ha, na których nie była prowadzona działalność rolnicza lecz stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia oraz części działek rolnych A, B, C, D i H, na których występują powyżej opisane nieprawidłowości nie kwalifikuje się - zdaniem organu odwoławczego - do objęcia płatnościami do gruntów rolnych. Powyżej opisane nieprawidłowości potwierdza zgromadzona dokumentacja fotograficzna, a także S.M. przyznaje w odwołaniu, iż działki rolne F i H są porośnięte drzewami. Ponadto na działce rolnej D stwierdzono, iż producent rolny nie skosił działki w danym roku. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 ww rozporządzenia w przypadku łąk - okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca. W związku z powyższym producent rolny nie dopełnił obowiązku wynikającego z powyżej powołanych przepisów. Podstawą do obliczenia płatności - jak dodał organ odwoławczy - w sytuacji, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar zatwierdzony jest - zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. z późn. zm.) w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r., str. 1 ze zm.) obszar zatwierdzony tj. obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznania pomocy co oznacza, że podstawą do obliczenia płatności jest w niniejszej sprawie powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do objęcia płatnościami do gruntów rolnych (21,25 ha) stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (29,00 ha) a powierzchnią działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości (7,75 ha). Jednakże w niniejszej sprawie rodzaj i wielkość stwierdzonych nieprawidłowości powoduje odmowę przyznania płatności do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), w sytuacji gdy w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 tj. obszarem spełniającym wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. S.M. zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 29,00 ha, następnie na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych wynosi 21,25 ha. Wyliczenie procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku przez S.M. i stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wniosku wyniosło 36,47%, co uzasadnia odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej. Organ odwoławczy zauważył również, że jeżeli nie są spełnione warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, to tym samym nie są spełnione warunki do przyznania płatności uzupełniających. Wynika to z art. 7 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z 26 stycznia 2007r., zgodnie z którym rolnikowi spełniającemu w danym roku warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, a zatem jeżeli rolnik nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, to nie przysługują mu płatności uzupełniające. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, iż S.M. użytkował rolniczo działki F i H, na których znajdują się drzewa, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią § 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. grunty rolne zadeklarowane przez producenta rolnego nie powinny być porośnięte drzewami, ponieważ pozbawia to części ww działek możliwości ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję S.M. zarzucił zmniejszenie na działce 717/21 powierzchni z zadeklarowanej 2,51ha na 1,28ha i wniósł o jej zmianę. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że działka 715/21 mająca powierzchnię 2,82ha została zgłoszona do dopłat z symbolem H w części wykorzystywanej rolniczo tj. o powierzchni 2,51ha. Na działce tej Starosta decyzją nr [...] ustalił sposób użytkowania przyjmując możliwość jej rolniczego wykorzystywania. Zgodnie ze zgłoszeniem na powierzchni 2,51ha wykonano wszystkie zabiegi. Na obszarze tym znajduje się szczątkowo park wpisany wraz z zabudowaniami do Rejestru Zabytków nr A-300/93 stwarzający możliwość prowadzenia działalności rolniczej, o czym świadczą zdjęcia wykonane w grudniu przez kontrolerów z AR i MR. Skarżący powołał się przy tym na instrukcję wypełniania wniosku na 2007r. która w rozdziale A4 "Wymagania w zakresie dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska w pkt 2 wyklucza: grunty rolne, na których prowadzona jest uprawa lub są ugorowane, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów 2) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Dodatkowo, skarżący wniósł o wyjaśnienie sposobu liczenia sankcji. Jego zdaniem 7,75ha różnicy do zadeklarowanej 29ha to 25%, a nie 36,47% jak wyliczył organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi organ ten podkreślił, że działka rolna musi spełniać podstawowy warunek - zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za działkę rolną (Dz.U. 2003, nr 10, poz. 76 z późn. zm.) możemy uznać, zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1ha wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego. W związku z tym, do płatności nie uwzględnia się obszarów: na których nie prowadzi się upraw, na których znajdują się drogi dojazdowe, działki rekreacyjne, kompleksy leśne bądź park. W przypadku działki rolnej H zwarty obszar stanowi powierzchnia 1,28ha natomiast pozostałą część stanowi między innymi park podworski - przypałacowy, jak wynika z załączonej do skargi decyzji ([...]) Starosty, oraz przydomowy trawnik rekreacyjny, który również nie można uznać, iż jest użytkowy rolniczo w myśl cytowanej wyżej ustawy. Wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu dotyczące działki rolnej H są adekwatne do ustaleń klasyfikacyjnych na działce nr 715/21 wynikających z ww decyzji Starosty, gdzie z uwagi na charakter zagospodarowania jako użytki zielone, zgodnie ze stanem faktycznym zagospodarowania (pastwisko klasy III i IV) zakwalifikowano łączną powierzchnię na działce 1,24ha. Powierzchnia 1,27ha została zakwalifikowana w decyzji jako skupiska drzew i krzewów mających charakter parku zabytkowego, gdzie może być prowadzona działalność z zakresu ochrony przyrody, a zatem nie może być prowadzona działalność rolnicza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy część działki H, na której znajdują się drzewa kwalifikowała się do dopłat. Zdaniem strony skarżącej sporną część działki porastają drzewa, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, co sprawia, że mamy do czynienia z wyjątkiem od zasady, że dobra kultura rolna wyklucza porastanie gruntów rolnych drzewami i krzewami. Odmienne stanowisko prezentują orzekające w sprawie organy, których zdaniem część spornej działki H porośnięta jest drzewami, co jest sprzeczne z § 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. W ocenie Sądu kwestia ta nie jest należycie wyjaśniona. Analizowany przez orzekające w sprawie organy § 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. zawiera wyjątek, którego organy nie powołują. Tymczasem z cytowanego § 4 pkt 1a wynika, że grunty rolne, o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Skarżący podnosi, iż drzewa na działce H znajdują się pod ochroną konserwatora przyrody i nie mogą być wycięte. Są to drzewa duże, między którymi można manewrować sprzętem rolniczym. Do okoliczności tej organ w ogóle nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, mimo że producent rolny przedłożył do odwołania decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2008r. (nr [...], z której wynika, że na działce nr 715/2 położonej w Ł. S. występują skupiska drzew i krzewów mających charakter parku zabytkowego. Jest to park podworski - przypałacowy, pomnik przyrody. Sąd administracyjny, który nie orzeka merytorycznie, a tylko bada legalność zaskarżonych decyzji nie może stwierdzić czy drzewa na działce H spełniają warunki, o których mowa w § 4 pkt 1a, czyli są drzewami niepodlegającymi wycięciu zgodnie z przepisami ochrony przyrody. Okoliczności tej w toku postępowania odwoławczego organ nie wyjaśnił. Późniejsze, bowiem zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie zmieniają oceny Sądu, bowiem odpowiedź na skargę nie może skutecznie uzupełniać zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego stanowiska Sąd podziela prawidłowość metody zastosowanej do wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku i stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej, nie oceniając - z wyżej wymienionych powodów - samego wyliczenia. Za pozostający bez znaczenia uznaje Sąd brak sprostowania daty zaskarżonej decyzji, która zawiera oczywisty błąd odnośnie roku, co wynika z daty utrzymywanej przez nią decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia i w związku z tym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - orzekł jak w sentencji.