I SA/Rz 609/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za poszczególne okresy lat 2004-2016 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 609/17 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 15 listopada 2016r. J.R. (dalej: zobowiązany/skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), o umorzenie części należności głównej oraz odsetek od zadłużenia względem ZUS. Wskazał, że zaistniały okoliczności umożliwiające spłatę należności jedną wpłatą pochodzącą ze sprzedaży nieruchomości stanowiącej jego własność. W przypadku odmowy uregulowanie należności nie będzie możliwe z uwagi na obecne zarobki i zobowiązania skarżącego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres 03/2004, 06/2004-01/2007, 04/2007-06/2007, 08/2007-02/2009, 04/2009-08/2009, 02/2011, 04/2012-11/2012, 01/2013, 04/2013, 09/2013-02/2014, 04/2014-11/2014, 01/2015-02/2015, 04/2015-06/2015, 01/2016-02/2016, 04/2016-10/2016 w wysokości 81 408,94zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2004-12/2006, 04/2007-10/2011, 04/2012-04/2013, 06/2013-10/2016 w wysokości 48 064,60zł, - Fundusz Pracy za okres 07/2004-02/2009, 04/2009-08/2009, 01/2011-11/2012, 01/2013-02/2013, 04/2013-01/2014 w wysokości 6 370,46zł. W toku postępowania wyjaśniającego ZUS ustalił, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odzysku surowców z materiałów segregowanych, ale z tego tytułu nie osiąga żadnych dochodów. Ponadto skarżący zatrudniony jest na umowę o pracę w [...] w R. uzyskując wynagrodzenie w kwocie 1 308,00 zł miesięcznie. Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, która osiąga miesięczny dochód w kwocie 750,00 zł netto. Rodzina ponosi wydatki miesięczne: na czynsz i eksploatację mieszkania w wysokości 270,00zł, na leczenie w wysokości 450,00 zł i na spłatę innych zobowiązań 240,00zł (łącznie inne zobowiązania wynoszą 7 000,00zł). Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej poł. w R. o pow. 0,4013 ha (zabezpieczonej hipoteką) oraz samochodu osobowego marki Ford Mondeo 1,8 TD Kombi rok prod. 1997. Zobowiązany nie korzysta ze środków pomocy społecznej. ZUS wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami umorzenie należności z tytułu składek może na nastąpić na podstawie art. 28 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 963 – dalej: u.s.u.s.) jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 2003r.), w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż zadłużenie będące przedmiotem wniosku objęte jest postępowaniem egzekucyjnym ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego, które dotychczas nie zostało umorzone. Zdaniem ZUS, w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane brak jest możliwości jednoznacznego określenia czy zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r., nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić czy trudna sytuacja dłużnika ma charakter trwały i wyczerpuje znamiona ubóstwa. Zobowiązany nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej, zatem mimo trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej jest on w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa. Organ dodał, że sytuacja wnioskodawcy jest na tyle dobra, że wykonuje on swoje zobowiązania cywilnoprawne, a ponadto istnieje perspektywa poprawy tej sytuacji w przyszłości. Organ podkreślił również, że obowiązujące przepisy określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umarzane, co oznacza, że spełnienie jednego z nich nie skutkuje umorzeniem należności. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się przede wszystkim na trudną sytuację finansową i życiową. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności nie narusza prawa. W postępowaniu odwoławczym dodatkowo ustalono, że od 23 stycznia 2017r. do 31 marca 2019r. skarżącemu przyznano rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w kwocie 1 074,90 zł netto. Organ stwierdził, że sytuacja zobowiązanego jest ciężka i ma charakter trwały, gdyż zobowiązany cierpi na przykurcz dłoni, a ponadto opiekuje się obłożnie chorą żoną, jednakże te okoliczności nie uniemożliwiają mu pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Zdaniem ZUS, spłata zadłużenia pozbawiłaby rodzinę dłużnika możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Organ stwierdził, że z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny zobowiązanego w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, ale w "istocie dowolności" w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności skałkowych, ZUS odmówił umorzenia należności. Podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych, organ stwierdził, że mimo istnienia przesłanki uzasadniającej umorzenie, można odmówić wnioskowi strony. Jednocześnie ZUS stwierdził, że w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane, nie można jednoznacznie określić czy zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r., a tym samym podjąć stosowną decyzję. Na ww. decyzję zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. przez odmowę umorzenia należności z tytułu składek skarżącego. W uzasadnieniu podniósł, że ZUS wyciągnął błędne wnioski co do sytuacji materialnej dłużnika, gdyż przewlekła choroba jego oraz jego żony całkowicie wykluczyła możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący od 2014r. nie uzyskał z tego tytułu żadnych przychodów. Jego zdaniem całkowicie dowolne są twierdzenia organu, że sytuacja finansowa dłużnika ma charakter trwały i wyczerpuje znamiona ubóstwa, a ponadto, że istnieje perspektywa poprawy sytuacji materialnej w najbliższej przyszłości. Skarżący zarzucił też, że ZUS nie odniósł się do podnoszonej przez niego okoliczności spłaty należności jedną wpłatą pochodzącą ze sprzedaży nieruchomości, której jest właścicielem. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Należy wskazać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, aby z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji z drugiej zaś, by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 2003r., gdzie jako warunki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie skarżący uzasadnił wniosek o umorzenie należności trudną sytuacją materialną i zdrowotną swoją i żony, deklarując chęć spłaty części należności środkami uzyskanymi ze sprzedaży nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ zobowiązany uzyskuje wynagrodzenie z umowy o pracę oraz rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a ponadto wobec niego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanego jest ciężka i w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, jednakże odmówił udzielenia ulgi, powołując się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Ponadto ZUS stwierdził, że w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dane, nie można jednoznacznie określić czy zachodzą przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu z 2003r. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego, narusza przepis art.107 § 3 k.p.a. przez brak jasnego i wyczerpującego uzasadnienia. Po pierwsze, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski ZUS są sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ uznaje, że z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny zobowiązanego zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych, po czym w dalszej części uzasadnienia podnosi, że w oparciu o zgromadzone dane nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu z 2003r. i tym samym brak jest możliwości podjęcia stosownej decyzji. Brak jednoznacznego stanowiska organu co do występowania w sprawie przesłanek umorzenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli Sądu. Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie decyzji ZUS powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej zobowiązanego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim na jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – dalej: NSA, z dnia 10 października 2007r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183). Z powyższego wynika, że uzasadnienie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinno wskazywać na wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu obecnej sytuacji życiowej, posiadanego majątku i dochodów oraz ponoszonych niezbędnych wydatków, dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, kosztów związanych z opieką nad żoną itp. Odwołanie się przez organ wyłącznie ogólnie do zasady uznaniowości, warunków tych nie spełnia Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa powyżej. Ogranicza się ono bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przedstawienia sytuacji majątkowej skarżącego, stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia należności i powołanie się na uznanie administracyjne jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Organ wprawdzie ustalił jakie dochody osiąga rodzina wnioskodawcy i jakie ponosi wydatki, jednakże nie dokonał oceny możliwości płatniczych i nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia. Organ w żaden sposób nie odniósł się do propozycji uregulowania części należności środkami pochodzącymi ze sprzedaży nieruchomości należącej do skarżącego. W ocenie Sądu, odmawiając umorzenia zaległości pomimo istnienia przesłanek umorzenia, organ powinien w jasny i konkretny sposób wskazać jakie względy za tym przemawiają, przy czym wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy umorzenia składek nie może być okoliczność, że skarżący nie korzysta z opieki społecznej czy innych instytucji wsparcia, ani też, że skarżący jako przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy, ZUS powinien mieć na uwadze, że funkcja ochronna systemu ubezpieczeń społecznych nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Zadaniem regulacji zawartej w art.28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Przy czym prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której nie wolno przekraczać przy ściąganiu składek jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II GSK 1490/17, z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II GSK 1045/08, z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II GSK 1490/17, dost. CBOiS). Zdaniem Sądu, organ nie wskazał, w jaki sposób skarżący byłby w stanie uregulować zaległości składkowe bez sięgania do środków pomocy państwa, skoro jednocześnie sam stwierdza, że jego sytuacja materialna i rodzinna jest ciężka i nie pozwala na spłatę przedmiotowych należności. Podkreślenia wymaga, że chociaż co do zasady instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak nie może być ona instytucją martwą, dlatego organ powinien rozważyć choćby częściowe umorzenie należności. Wymienione mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należy tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 28 ust.3a oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 2003r. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.