I SA/Rz 621/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2020 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: skarżący/wnioskodawca/beneficjent) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ... ARiMR w ....z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2020 rok. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że w dniu 15 maja 2020 r. do Biura ...Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ...wpłynął za pomocą aplikacji eWniosekPlus wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W dniu 24 czerwca 2020 r. i 7 lipca 2020 r. Skarżący złożył zmiany do wniosku, natomiast w dniu 8 czerwca 2020 r. złożył wniosek z zaznaczonym celem: wycofanie części wniosku. Po uwzględnieniu wszystkich złożonych wniosków ustalono, że skarżący zadeklarował w piątym roku 5-letniego zobowiązania realizację pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i w jego ramach realizację wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 8,51 ha. Ponadto do ww. wniosku producent rolny dołączył załączniki graficzne na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. W dniu 16 września 2020 r. do Biura ... ARiMR w ... wpłynął wniosek strony o przeprowadzenie kontroli w terenie. Do wniosku dołączona została kopia pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej, zestawienie działek rolnych, mapa poszczególnych działek. Pismem z dnia 1 października 2020 r. Kierownik Biura ... ARiMR zwrócił się Biura Kontroli na Miejscu w ... o przeprowadzenie kontroli na miejscu. W odpowiedzi Biuro Kontroli na Miejscu poinformowało, że nie realizuje kontroli w terenie na wniosek beneficjentów. Ponadto wskazano, że w poprzedniej kampanii 2019 w gospodarstwie wnioskodawcy odbyła się kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni co dodatkowo przemawia za brakiem podstaw do jej ponownego przeprowadzenia. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, Kierownik Biura .... ARiMR w .... uznał, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Stwierdzono bowiem, że w przypadku działki ewidencyjnej nr 839, położonej na niej działce rolnej AP1 powierzchnia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni (MKO) wynosi 1,24 ha a nie jak wskazano we wniosku 1,46 ha. Po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej powierzchni 0,22 ha organ uznał, że powierzchnia działek rolnych uprawniająca do przyznania płatności wynosi 8,29 ha a nie 8,51 ha. Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura ... ARiMR decyzją z dnia [...]kwietnia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej we wniosku z dnia 8 czerwca 2020 r. oraz przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2020 w łącznej wysokości 10.396,80 zł w ramach realizacji wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 1418,73 zł oraz ustalił wnioskodawcy obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię 1,96 ha w ramach realizacji Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2016 r. oraz powierzchnię 6,55 ha w ramach realizacji Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2020 r. Wnioskodawca nie zgodził się z rozstrzygnięciem Kierownika Biura [...] ARiMR nr [....] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 i złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że nie zgadza się z wykluczeniem części powierzchni z działki rolnej AP1 położonej na działce ewidencyjnej nr [.]. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na kontroli z kwietnia 2020 r. do gruntów rolnika zgłoszonych do płatności dopiero w maju 2020 roku, brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia dokumentów zgromadzonych z rażącym naruszeniem prawa i pominięcie wniosków dowodowych skarżącego jak też jego udziału w istotnych elementach prowadzonego postępowania. Ponadto wnioskodawca zarzucił naruszenie: - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez pozbawienie go prawa odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie jego wniosków dowodowych, - naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341) poprzez przyjęcie, że część działki rolnej AP1 położonej na działce ewidencyjnej nr 839 została zakwalifikowana jako grunty niewykorzystane do produkcji rolnej oraz nieutrzymane w dobrej kulturze rolnej - zgodnej z ochroną środowiska a także poprzez uznanie że część działki znajduje się na terenie innego użytkowania a równocześnie niewyjaśnienie, czy zatem inny rolnik nie zajął części działki wnioskodawcy co narusza Rozporządzenie Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (Dz. U. z 2015 r. poz. 344), - naruszenie ww. rozporządzenia, poprzez dowolne ustalenie terminów utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej i przyjęcie jako rozstrzygającego w sprawie raportu z kontroli z kwietnia 2020 roku do płatności z 2020 roku. Do przedmiotowego odwołania Wnioskodawca dołączył zdjęcia z przeprowadzonej w ramach kampanii 2019 kontroli na miejscu wraz z opisem każdej z działek która była wykluczona powierzchnia. Beneficjent wniósł o ich dopuszczenie jako dowodu w sprawie, gdyż w jego ocenie pozostały bez rozpoznania w trakcie oceny materiału dowodowego a mają istotne znaczenie w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r., opisaną na wstępie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał i omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, w tym Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 18 marca 2015 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowisko-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182). Organ odwoławczy podkreślił, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownych ustaleń powierzchni użytkowanych rolniczo na działkach zadeklarowanych we wniosku przez beneficjenta. Organ II instancji weryfikując poprawność wyznaczonej przez organ I instancji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodność przebiegu granic działki (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy. Na podstawie powyższej analizy organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnie te zostały wyznaczone w sposób prawidłowy. Wskazał, że powierzchnia te zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [.] i położonej na niej działce rolnej AP1 o zadeklarowanej powierzchni 1,46 ha powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi 1,24 ha, bowiem na powierzchni 0,22 ha w północno zachodniej części tej działki stwierdzono obszary zadrzewione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,65 %. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.) w przypadku różnicy między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Po zastosowaniu stawki płatności, określonej w załączniku nr 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność wyniosła 8.978,07 zł. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczeń dokonanych przez organ I instancji, w tym także prawidłowość wyliczenia kosztów transakcyjnych. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...] wraz z poprzedzającą ja decyzją Kierownika BP ARiMR w ... z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w części wykluczającej z płatności część działki ewidencyjnej nr 839 położonej na działce rolnej AP1 o pow. 0,22 ha oraz zwrot sprawy do Kierownika BP ARiMR w ... do ponownego rozpoznania wniosku w zakresie uchylonej decyzji nr [...] i naliczenie wsparcia od niezasadnie wyłączonej części gruntów. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i ich argumentację. Do skargi dołączył zdjęcia z przeprowadzonej w ramach kampanii 2019 kontroli na miejscu wraz z opisem każdej działki i zawnioskował o ich dopuszczenie jako dowodów w sprawie. Podkreślił, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją w kwestii dotyczącej wykluczenia z płatności części działki ewidencyjnej nr [.] położonej na działce rolnej AP1 o pow. 0,22 ha. Wskazał, że organy nieprawidłowo zakwalifikowały części działki rolnej AP1 nr ew. [.] jako grunt niewykorzystany do produkcji rolnej oraz nieutrzymany w dobrej kulturze rolnej a także uznały, że część działki znajduje się na terenie innego użytkowania. Skarżący podniósł, że zgłaszając ww. działkę do pakietu nie kierował się żadnymi dokumentami będącymi w posiadaniu Kierownika ARiMR w ..., lecz stanem faktycznym działki jaki był w terenie. Podkreślił, że działka ewidencyjna [.] ma powierzchnię 1,62 ha. Wskazał, że część powierzchni działki nr [.] która jest faktycznie w części zakrzaczona (0,16 ha) sam wyłączył z obszaru wskazując we wniosku, że do płatności kwalifikuje się jedynie powierzchnia 1,46 ha. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Jako, że niniejsza sprawa po raz kolejny została poddana kontroli sądowej, nie od rzeczy będzie przypomnienie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiąże w sprawie, co do zasady, organy i sąd ponownie rozpoznające sprawę (art. 153 p.p.s.a.). Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, albowiem przy jej wydawaniu organ uchybił przepisom prawa procesowego, w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 k.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie odnosząc się do obszernych zastrzeżeń skarżącego zawartych w złożonym przez niego odwołaniu oraz we wcześniejszym piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2020 r. co do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych odnośnie działki ewidencyjnej nr [.] i położonej na niej działce rolnej AP1 organ stwierdził, że dowody te nie podważają jego ustaleń w zakresie wykluczenia łącznie powierzchni 0,22 ha z wskazanej działki, a raczej potwierdzają słuszność ustalonej w decyzji powierzchni. Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności dotyczących poczynionych w sprawie ustaleń. Przykładowo można tutaj wymienić wskazywane przez skarżącego nieprawidłowości dotyczące dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli na miejscu w dniu 2 kwietnia 2020 r. Nieprawidłowe określenie granicy działki, który odbiega od faktycznego obszaru zagospodarowania działki czego dowodem w ocenie skarżącego są zdjęcia nr 830, nr 831, nr 835, nr 836, nr 839, nr 840, nr 841, nr 826, nr 827, nr 829, nr 828. Nie ustosunkowanie się do zarzutu, że stałe elementy krajobrazu mające znaczenie co do kwalifikowalności obszaru działki nie zmieniły się. Przy rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić i odnieść się do powyższych okoliczności. Tymczasem zaskarżona decyzja - poza wspomnianym wyżej ogólnikowym stwierdzeniem - została wydana z pominięciem tego typu analizy. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ Agencji nadal zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu, na wypadek uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej przez stronę. Należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie dokonując oceny materiału dowodowego w powiązaniu z okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącego, dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, także przez pryzmat twierdzeń skarżącego, czemu da wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.