I SA/Rz 629/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska SO del. Jarosław Szaro /spr./ Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sygn. I SA/Rz 629/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako Prezes ZUS), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku S.O. (dalej zwanym skarżącym), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 .r nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Okoliczności sprawy przedstawiają się następująco: Pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. S.O. zwrócił się do Prezesa ZUS z prośbą o "włączenie do programu de minimis celem umorzenia zaległości płatniczych wobec ZUS", ponieważ stan jego zdrowia wyklucza możliwość spłaty tego zadłużenia; wysokie koszty utrzymania i ceny leków, sprawiają, że skarżący ogranicza swoje potrzeby, w tym leczenie. Podał, że przewlekle choruje także jego żona. Do wniosku dołączył dokumenty zaświadczające o okolicznościach w nim podnoszonych, m.in. kopie kart leczenia szpitalnego, faktur za zakupy lekarstw, zeznań podatkowych za lata 2009-2010, udokumentował również wysokość pobieranych świadczeń. Na wezwanie organu skarżący dosłał kolejne dokumenty zaświadczające o jego stanie zdrowia, w tym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym. Prezes ZUS ani przedstawionych we wniosku argumentów, ani okoliczności stwierdzonych przez siebie (organ występował do różnych instytucji o informacje o wnioskodawcy) nie uznał za wystarczające do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wniosku i decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił umorzenia należności. Organ wskazał, że dokonując analizy na podstawie zebranych dokumentów, oparł się na art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Podkreślił, że formalnie wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą i pomimo, że opisana w decyzji sytuacja życiowa wnioskodawcy jest ciężka, to jednak nie kwalifikuje do umorzenia na podstawie wskazanych powyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń. Organ uznał brak podstaw do stwierdzenia, że w sprawie występuje nieściągalność należności z tego tytułu, że prowadzona jest skuteczna egzekucja i że nie można jednoznacznie stwierdzić ubóstwa lub konieczności sięgnięcia do środków państwa (skarżący nie korzystał z pomocy społecznej) oraz, że skoro działalność gospodarcza jest zawieszona, to tym samym deklarowana jest gotowość jej podjęcia Zwracając się o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że wynikłe zaległości płatnicze są wynikiem choroby, która pozbawiła go możliwości pracy i dalszej działalności firmy, w jego stanie zdrowia konieczna jest rehabilitacja, co z kolei wpływa na stan finansów. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zmienił swojego stanowiska i utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia przedmiotowych należności. W swoim rozstrzygnięciu oparł się na dotychczasowych ustaleniach, których podstawą były wymienione w decyzji dokumenty obrazujące sytuację S.O. Przytaczając ściśle treść przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , tj. art. 28 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3a i 3b skonkludował, że w ich świetle nadal brak jest dostatecznych przesłanek do umorzenia zobowiązań; nie stanowią ich ani stan zdrowia, ani sytuacja materialna, która jak przyznał organ jest trudna. Zaległe należności są skutecznie egzekwowane z emerytury, a działalność jest zawieszona. Odpierając zarzut skarżącego dotyczący tego, że przyczyną powstania zaległości była nagła choroba, Dyrektor ZUS stwierdził, że zaległości z tytułu składek dotyczą również okresu sprzed choroby jak i okresu późniejszego, a skarżący pomimo złej sytuacji zdrowotnej cały czas prowadził działalność gospodarczą, zaś obecnie jest ona tylko zawieszona. Organ podniósł także to, że tego rodzaju decyzje powinny mieć na względzie interes publiczny i z uwagi na charakter tych należności, zarówno organy odpowiedzialne za ich pobór, ale także organy podejmujące decyzje o ich umorzeniu, powinny konfrontować interes dłużnika z interesem ogólnospołecznym; w przypadku dostrzeżenia jakiejkolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek (w sprawie sytuacja taka istnieje), negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie można uważać za dowolne. Decyzję tę S.O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko o zasadności umorzenia przedmiotowych należności. W skardze podniósł, że organ prezentując wysokość przychodów uzyskanych przez skarżącego w latach 2004-2010 nie uwzględnił wszystkich koniecznych i niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem. Podkreślił, że jego stan zdrowia był zły jeszcze przed gwałtownym jego pogorszeniem (w czerwcu 2008 r.). Do organu nie przemawiają żadne argumenty i nawet częściowa ulga w postaci umorzenie odsetek lub zawieszenie ich naliczania, jest niemożliwa, a to właśnie odsetki oddalają spłatę zadłużenia. qSkarżący wyjaśnił, że nie korzysta z pomocy społecznej, ponieważ tej udziela mu rodzina, głównie żywnościowej, zaś brak środków finansowych na opłacenie osoby kompetentnej do zlikwidowania dotychczasowej działalności sprawia, że nadal figuruje w rejestrze jako przedsiębiorca. Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. skarżący podniósł, że działalność gospodarcza faktycznie nie jest prowadzona, a ostatni przychód wygenerowany został z tytułu sprzedaży części majątku firmy. Stan zdrowia skarżącego poprawił się o tyle, że jest w stanie samodzielnie funkcjonować, ale nie jest w stanie pracować, nie może chodzić, nie ma pieniędzy na rehabilitację. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze , co następuje: Skarga jest uzasadniona. W trakcie postępowania organy nie uwzględniły wszystkich okoliczności , których rozważenie jest konieczne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, Nie budzi wątpliwości ,że tematyka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz pracy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest uregulowana w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 28 ust. 2 , 3 i 3a. Przepis art. 28 ust. 2 stanowi ,że składki na ubezpieczenie społeczne ( należy go stosować również do pozostałych składek wymienionych powyżej ) mogą być umarzane tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności , z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w art.28 ust.3 b przewidziano, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wykonując upoważnienie zawarte w tym przepisie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał Rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne( Dz.U. nr 141 poz. 1365). Określił w nim inne , niż w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy przypadki umarzania należności z tytułu składek , przy czym nie muszą one wiązać się z całkowitą nieściągalnością dochodzonych roszczeń. Można zatem umorzyć należne składki na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Każdorazowo organ rozpoznający wniosek o umorzenie należności musi rozważyć, czy zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności składek rozumianej zgodnie z przypadkami określonymi w art. 28 ust. 3 usus – wtedy może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 , zaś w sytuacji gdy nie dochodzi do stwierdzenia całkowitej nieściągalności tychże składek powinien w sposób kompleksowy i wnikliwy rozstrzygnąć w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czy zachodzi częściowa ich nieściągalność i mają zastosowanie przesłanki z §3 ust.1 powołanego powyżej rozporządzenia. Należy przy tym zastrzec ,że w obu przypadkach organ administracyjny może umorzyć należności w razie zaistnienia przesłanki określonej w tych przepisach. Pomimo zatem nawet ich stwierdzenia organ kierując się z jednej strony interesem podatnika, a z drugiej strony interesem społecznym jest uprawniony do podjęcia decyzji odmownej. Kwestia przyznania ulgi w postaci umorzenia składek mieści się bowiem w zakresie tzw, uznania administracyjnego i oprócz elementów stricte prawnych jak stwierdzenie zaistnienia przesłanek zawartych w powołanych przepisach mieści w sobie element uznaniowy opierający się na ocenie dóbr , które musza podlegać uwzględnieniu czyli z jednej strony interesu płatnika składek, zaś z drugiej interesu państwa w zakresie stanu składek na ubezpieczenie społeczne. W tym miejscu należy wskazać ,że kontrola decyzji administracyjnych w postępowaniu sądowym dotyczy jedynie zgodności tych decyzji z prawem przez co należy rozumieć ocenę z jednej strony prawidłowości przyjęcia przez organ zrealizowania bądź niezaistnienia przesłanek z art. 28 ust 2 i 3 a usus, zaś z drugiej strony jasność kryteriów którymi kierował się organ wydając decyzje o odmowie umorzenia należności i zgodność ich z prawem. Kontroli podlegać będzie też przestrzeganie przez organ administracji przepisów procesowych regulujących tok postępowania w sprawie. W ocenie sądu administracyjnego organ administracji w niniejszej sprawie naruszył przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Należy wskazać ,że wydając decyzje w warunkach tzw. uznania administracyjnego organ jest zobowiązany w sposób pełny zgromadzić materiał dowodowy a następnie wszechstronnie go ocenić , w tym przypadku pod kątem przesłanek określonych we wspomnianych powyżej przepisach. W trakcie postępowania organ zebrał wszystkie potrzebne dowody , jednak dokonując ich oceny nie uwzględnił wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak już wyżej zostało to wskazane podstawą umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności może być fakt przewlekłej choroby zobowiązanego pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ( § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia). W ocenie sądu niemożność opłacenia należności należy rozumieć jako niemożność opłacenia należności w sposób pozbawiający zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. (§3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W trakcie postępowania organ powinien zatem ustalić czy zobowiązany jest w stanie zapłacić objęte wnioskiem składki bez konieczności uszczuplenia zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb życiowych i czy niemożność ta wynika z przewlekłej choroby zobowiązanego. Organ administracji w sprawie wskazał, że w 2008 roku zobowiązany uległ chorobie w postaci udaru mózgu, lecz stwierdził ,że choroba ta nie wpłynęła na możliwość uzyskiwania przez niego dochodu , jak też nie spowodowała zaprzestania prowadzenia przez niego działalności gospodarczej , w związku z czym brak jest przesłanek do zastosowania umorzenia w oparciu o przepis § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia. W tym jednak zakresie argumentacja organu nie jest pełna i nie uwzględnia wszystkich dowodów zgromadzonych przez organ w trakcie postępowania . Zestawienie przychodów firmy skarżącego zawarte w decyzji z dnia 17.05.2012 r. wykazuje bowiem znaczny, jeżeli nie dramatyczny spadek dochodów tej firmy w latach 2008 – 2010. O ile bowiem przychody firmy kształtowały się w latach 2004-2007 na poziomie ponad 1,5 mln złotych (osiągając nawet prawie poziom 3 mln ), to w tych trzech latach spadają do kwoty 11.8817 złotych, co świadczy o praktycznym zakończeniu działalności gospodarczej. Brak powiązania tego faktu z chorobą skarżącego w postaci udaru , jak się wydaje świadczy o braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, bowiem na aktualnym etapie postępowania brak jest możliwości wykazania ,że wiąże się to z innymi przyczynami niż wskazywana przez zobowiązanego choroba. Nie dziwi też fakt ,że firma osiągała jeszcze przez pewien czas przychody skoro sam zobowiązany podaje ,że był wyprzedawany jej majątek. Dokonanie w tym zakresie innych ustaleń faktycznych powinno być oparte na dowodach przeciwnych do relacji skarżącego, a takich dotychczas nie ujawniono. Nie ustalono również czy przychody firmy nie pochodziły z należności za zdarzenia gospodarcze mające miejsce przed powstaniem choroby skarżącego. Bez znaczenia jest również brak wyrejestrowania działalności gospodarczej przez zobowiązanego, a jedynie jej zawieszenia skoro przepisy rozporządzenia nie wymagają wśród przesłanek z § 3 zakończenia działalności gospodarczej. Brak wszechstronnego rozważenia tych okoliczności uniemożliwia sądowi ocenę czy doszło do naruszenia przepisu §3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia i czy organ słusznie uznał ,że przesłanka ta w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Organ w tym zakresie musi dokonać dokładnych ustaleń czy nieopłacenie składek nie wynikło z przewlekłej choroby zobowiązanego. Ustalenia wymaga określenie przesłanek, które w tej sprawie pozwolą na wyważenie interesu państwa i interesu zobowiązanego i podjęcie decyzji co do zasadności umorzenia należności przy przyznaniu prymatu jednemu z tych dóbr. Niezależnie od tego podnieść należy pewne wątpliwości co do sposobu redakcji decyzji organu II instancji z dnia 17 maja 2012 r. Otóż w sentencji tej decyzji użyto ( str. 1 ) sformułowania "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję [...] odmawiającą umorzenia należności[...] z tytułu składek , po czym w kolejnych 4 punktach wymienione są te należności. Natomiast na str.2 znajduje się jeszcze passus ( skopiowany z decyzji I instancji) " oraz [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonego będącego płatnikiem składek[...]"- tu wymieniono dwie pozycje. W ten sposób na orzeczeniu organu II instancji znalazło się rozstrzygnięcie przynależne organowi I instancji. Taka redakcja decyzji nie jest poprawna. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.).