I SA/Rz 644/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi N. P.C., , M.C. Sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2022 r., nr 350000/71/79486/2021/RDZ-B7/2 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) uchyla postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 czerwca 2022 r., nr 350000/71/79486/2021/DZ-B7/2, 3) uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lipca 2022 r., nr 350000/71/151799/2022, 4) zasądza od N. P.C., , M.C. Sp. j. z siedzibą w N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 644/22 Uzasadnienie N. sp. j. z/s w N. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Spółka) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2022 r. nr [...]. Odmówiono nią, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uchylenia prawomocnej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2022 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS/Zakład) odmówił Spółce prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 - dalej: "uCOVID-19") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (dalej: "rozporządzenie RM"). Powodem negatywnego rozpatrzenia wniosku było ustalenie, że kod PKD dotyczący przeważającego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, jaki Spółka miała wpisany do rejestru REGON, nie odpowiadał jednemu z kodów działalności wymienionych w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM, w tym 49.39.Z. Spółka wskazała ten kod we wniosku o zwolnienie, ale nie był on zgodny w wpisem w rejestrze REGON. Kod 49.39.Z został przez Spółkę zgłoszony do rejestru REGON jako wskazujący "rodzaj działalności przeważającej" po raz pierwszy 31 grudnia 2020 r., podczas gdy dla rozpatrzenia wniosku decydujące znaczenie miał stan wpisu w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r. Od powyższej decyzji Spółka nie wniosła w przepisanym terminie środka odwoławczego, ani skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. wniosła do ZUS żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy, na zasadach określonych w art. 31zq ust. 8 uCOVID-19, albo wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie tym Spółka zarzucała, że Zakład nie ustalił, jaką faktycznie prowadziła od początku istnienia działalność gospodarczą, którą był transport lądowy pasażerski wykraczający poza granice jednego województwa (dalekobieżne przewozy autobusowe), objęty kodem PKD 49.39.Z, na co uzyskiwała wymagane zezwolenia wydawane przez Marszałka Województwa Podkarpackiego. Nigdy nie świadczyła natomiast działalności w zakresie przewozów regularnych osób w ramach komunikacji miejskiej i podmiejskiej, objętej kodem PKD 49.31.Z. Potwierdzają to także publikowane przez nią rozkłady jazdy. W jej ocenie, wykładni przepisów § 10 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia RM należy dokonywać przy uwzględnieniu faktycznego rodzaju prowadzonej działalności tak, jak wskazały na to sądy administracyjne, w tym w sprawie dotyczącej Spółki (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 794/21 ). Inną kwestią jest z kolei to, że wpis do rejestru REGON tzw. działalności przeważającej odbył się bez jej wniosku, ponieważ we wniosku wymieniła określoną grupę kodów uporządkowanych według kolejności wzrostu numerów, ale nie zaznaczyła, który rodzaj działalności spełnia kryterium "działalności przeważającej". Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. Zakład wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] marca 2021 r. Natomiast opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2022 r. organ odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] marca 2021r. uznając, że powołane przez Spółkę wyroki sądów administracyjnych o sygn. I SA/Rz 214/21 i I GSK 794/21 nie stanowiły nowych dowodów, które istniały przed wydaniem decyzji z [...] marca 2021r. Wyrok sądu I instancji wydany został 27 kwietnia 2021 r., a sądu kasacyjnego 17 listopada 2021 r. i dopiero od tej daty należało przyjąć wyjaśnienia i wytyczne sądów administracyjnych w zakresie kodu PKD i przeważającej działalności gospodarczej. Ponadto wyroki te wydano w indywidualnej sprawie, w określonym stanie faktycznym, nie mogły zatem stanowić podstawy ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania w trybie określonym w art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Podstawy uchylenia decyzji nie mogły stanowić także przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze Spółka sformułowała zarzuty odpowiadające treści pisma kierowanego do Zakładu z 25 kwietnia 2022 r., w tym dotyczące naruszenia przez Zakład przepisów art. 145 § 1, art. 149 § 2, art. 151 § 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 77, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niezasadną odmowę uchylenia decyzji z [...] marca 2021 r. i przyjęcie braku podstaw do wznowienia postępowania, o których Zakład rozstrzygnął już w postanowieniu z [...] czerwca 2022 r., przez co uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do meritum sprawy. Ponadto zbytnio skupił się Zakład na przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomijając spełnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego obligowało do uchylenia decyzji z 19 marca 2021 r., ponieważ w postępowaniu, w którym ją wydano, nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń faktycznych, opierając się tylko na danych z rejestru REGON. W ocenie strony skarżącej, Zakład powinien uwzględnić wykładnię sądów administracyjnych ze spraw o sygn. I SA/Rz 214/21 i I GSK 794/21, ponieważ dotyczyła tego samego zagadnienia, a tylko innego okresu składkowego. Wbrew natomiast stanowisku ZUS, istniały nowe dowody wskazujące faktyczny rodzaj prowadzonej przez Spółkę działalności, które powinny spowodować uchylenie decyzji z [...] marca 2021 r., ponieważ istniały one w tej dacie, a nie były znane Zakładowi. Zakład niezasadnie odwołał się też do treści art. 83a ust. 1 u.s.u.s., ponieważ regulacja szczególna zawarta w art. 31zq ust. 8 uCOVID-19 odwołuje się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast naruszenie przepisów § 10 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia RM nastąpiło przez ich błędną wykładnię, ponieważ Spółka spełniła przewidziane w nich warunki do uzyskania wnioskowanego zwolnienia, przez co odmowa uchylenia decyzji z [...] marca 2021 r. była wadliwa. Skarżąca dodała, że wskutek pandemii COVID-19 i wprowadzonych ograniczeń branża przewozowa poniosła wysokie straty. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] marca 2021 r. oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej jej wnioskowane zwolnienie, a także orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, w tym odnoszące się do zasadności zastosowania art. 83a u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, także z przyczyn, których Skarżąca nie podniosła. Kontrolowana decyzja, i inne akty, o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, wydane zostały przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z nimi, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Środki te mogą być stosowane w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolowaną decyzję wydano po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Zakładu z [...] marca 2021 r. Postanowienie o wznowieniu nosi datę [...] czerwca 2022 r., zaś decyzja o odmowie uchylenia decyzji z [...] marca 2021 r. wydana została z [...] lipca 2022 r. Z akt sprawy i stanowisk stron wynika ponadto, że Spółka ubiegała się o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2021 r. i żądane to zostało przez ZUS uwzględnione w postanowieniu z [...] lipca 2022 r. Jednakże decyzją z tego samego dnia (8 lipca 2022 r.) postępowanie odwoławcze zostało przez Zakład umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na toczące się nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe. Powyższe działanie Zakładu naruszało w istotny sposób przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powodów wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie wznowieniowe może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy postępowanie zwyczajne w sprawie administracyjnej zakończyło się decyzją ostateczną. Przepis ten odnosi się bowiem do "decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Z kolei w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o możliwości wznowienia postępowania "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną". O ile zatem zaistniała możliwość wznowienia postępowania, ponieważ w dacie zgłoszenia przez Spółkę takiego żądania, w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Zakładu z [...] marca 2021 r., o tyle skoro Zakład zdecydował o przywróceniu Spółce terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to postępowanie wznowione postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. stało się z tą chwilą bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w obrocie prawnym decyzja Zakładu z [...] marca 2021 r. przesłała mieć przymiot ostatecznej. Podstawa wznowienia uległa więc dezaktualizacji w toku zainicjowanego postępowania nadzwyczajnego. Na skutek przywrócenia terminu uruchomiony został bowiem tok instancji postępowania zwyczajnego. W takiej sytuacji proceduralnej postępowanie zwyczajne nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe i powinno być kontynuowane. Natomiast nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy postępowanie zwyczajne nie może się już toczyć z uwagi na to, że stronie postępowania nie przysługuje zwyczajny środek odwoławczy w postaci odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezprzedmiotowość taka ma miejsce, gdy powstanie trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci braku przedmiotu postępowania administracyjnego ujmowanego jako sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 2 w zw. z art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 31zq ust. 8 uCOVID-19. Jeżeli strona może skorzystać ze zwyczajnych środków odwoławczych i z prawa takiego skorzystała, to nie może równocześnie toczyć się postępowanie wznowieniowe, ponieważ nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja ostateczna. W opisanej wyżej sytuacji faktycznoprawnej, z chwilą przywrócenia Spółce terminu do złożenia środka odwoławczego, Zakład powinien był prowadzić postępowanie odwoławcze w zwykłym toku instancji, w nie kontynuować postępowanie nadzwyczajne. Z chwilą przywrócenia terminu, tj. od [...] lipca 2022 r., bezprzedmiotowe było dalsze prowadzenie wznowionego postępowania, ponieważ sprawa zainicjowana wnioskiem Spółki mogła być rozpatrzona w toku postępowania instancyjnego w postępowaniu zwyczajnym. Z tej przyczyny Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji Zakładu z [...] lipca 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Dla końcowego załatwienia sprawy konieczne też było uchylenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2022r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2021r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek strony z dnia 25 kwietnia 2022r. dotyczył w pierwszej kolejności ponownego rozpatrzenia sprawy (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu), a dopiero na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku – wznowienia postępowania. Jak wyżej wskazano, nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy postępowanie zwyczajne nie może się już toczyć z uwagi na to, że stronie postępowania nie przysługuje zwyczajny środek odwoławczy w postaci odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro organ przywrócił stronie termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to sprawa mogła i powinna toczyć się w trybie zwyczajnym. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził również naruszenie przez Zakład przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe. Niezasadnie postępowanie to ograniczono bowiem do powołanych przez Spółkę wyroków sądów administracyjnych, ponieważ to nie one stanowić miały nowe fakty lub dowody w rozumieniu art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na które powoływała się Spółka. W orzeczeniach tych sądy zaprezentowały tylko sposób wykładni odnośnych przepisów uCOVID-19 regulujących zasady zwolnienia od obowiązku opłacania należności z tytułu składek za dany okres rozliczeniowy, w tym kwestie odnoszące się do postępowania dowodowego. Orzeczenia te nie mogły zatem stanowić podstawy wznowienia, w tym tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 postępowania administracyjnego, ponieważ nie dotyczyły one zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. W kontrolowanej sprawie zagadnienie takie nie wystąpiło. Wyroki te mogły być brane pod uwagę tylko w zakresie, w jakim odnoszą się do wykładni odnośnych przepisów prawa, które znajdowały w sprawie zastosowanie, zwłaszcza że wyrok tut. Sądu został poddany kontroli instancyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził prawidłowość tej wykładni, która w istotny sposób wywarła wpływ na przebieg postępowania dowodowego w sprawie zwolnienia Spółki z obowiązku opłacania składek za inny (wcześniejszy) okres składkowy, na zasadach określonych w uCOVID-19. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę argumentację tę w pełni podziela i uznaje, że powinna być ona uwzględniona przez Zakład także w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki odnośnie do okresów składowych od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., ponieważ znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy § 10 rozporządzenia RM odpowiadają treści przepisom zawartym w art. 31zo uCOVID-19. Zakład nie powinien zatem ograniczać postępowania wyjaśniającego wyłącznie do wyników literalnej wykładni przepisów § 10 rozporządzenia RM, lecz powinien umożliwić Spółce przeprowadzenie dowodu przeciw dokumentowi urzędowemu, jakim są/były dane pozyskane przez Zakład od urzędu statystycznego z rejestru REGON. Takie ograniczenie na rzecz formalnej teorii dowodowej zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. I GSK 794/21 uznane za mogące wypełnić przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego Zakład powinien mieć na względzie, że we wznowionym postępowaniu ocena, czy faktycznie Spółka prowadziła działalność gospodarczą objętą kodem PKD 49.39.Z, czy była to jednak działalność odpowiadająca kodowi, który do uzyskania zwolnienia nie uprawniał, powinna być dokonana na podstawie przedłożonych przez Spółkę dowodów. Spółka kilkukrotnie powoływała się w toku postępowania na posiadane zezwolenia administracyjne oraz rozkłady jazdy, dotyczące okresu działalności prowadzonej od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., których Zakład wcześniej nie analizował, a które miały dowodzić, że faktyczna przeważająca działalność gospodarcza Spółki była inna, niż wynikająca z wpisu do rejestru REGON. Dokumenty te spełniały kryterium określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ istniały w dacie wydawania decyzji [...] marca 2021 r., a nie były przez Zakład oceniane. Sąd podzielił argumentację Spółki, że Zakład wadliwie we wznowionym postępowaniu odwoływał się do regulacji z art. 83a u.s.u.s. Przedmiotowa ulga powinna być procedowana na zasadach określonych w art. 31zq ust. 8 uCOVID-19, która w zakresie postępowania instancyjnego odwołuje się do przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego i kwalifikacji tej nie zmienia dyspozycja art. 31zt uCOVID-19, która odwołuje się do "obsługi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo". Nie reguluje ona bowiem zagadnień proceduralnych, o których mowa w art. 31zq ust. 8 uCOVID-19 oraz art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualne postępowanie wznowieniowe powinno zatem być prowadzone tylko na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozpoznanie wniesionego przez Spółkę środka odwoławczego w postępowaniu zwyczajnym w toku instancji i rozstrzygnięcie odnośnie do decyzji z [...] marca 2021 r. na zasadach określonych w przepisach art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu wymagań dla postępowania odwoławczego wynikających z zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31zq ust. 8 uCOVID-19. Wymagać to będzie rozpatrzenia wniosków dowodowych Spółki, a następnie poddania ocenie zgromadzonych dowodów. W obecnym stanie sprawy, związanym z koniecznością rozpatrzenia wniosku Spółki o przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., na zasadach określonych w uCOVID-19 i wydanego na jej podstawie rozporządzenia RM, postępowanie wznowieniowe powinno zostać uznane za bezprzedmiotowe. Orzeczenie wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 31zq ust. 8 uCOVID-19 i art. 16 § 1, art. 145 § 1, art. 151 § 1 K.p.a., zaś odnośnie do decyzji z [...] lipca 2022 r. umarzającej postępowanie odwoławcze oraz postanowienia z dnia [...] czerwca 2022r. o wznowieniu postępowania - przy uwzględnieniu art. 135 P.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Na podstawie art.200 i art.205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz.265).Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480zł.