I SA/Rz 647/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Pastwiskowej Rolników Wsi T. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę. Przedmiotem skargi Wspólnoty "A" (dalej określanej jako "Wspólnota") było postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie udostępnienia jej akt sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt wynika, że Wspólnota zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego z wnioskiem o udostępnienie wniosków w sprawie płatności za 2014 i 2015 r. do działki nr ewid. 321, zgłoszonych przez M. K., a to w związku z otrzymanymi decyzjami nr [...] i [...]. Podkreśliła, że działka ta była i jest w jej wyłącznym posiadaniu i użytkowaniu. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego zwrócił się do M. K. z zapytaniem o zgodę na udostępnienie Wspólnocie złożonego przez niego wniosku o płatność wraz z mapą działki nr 321. W odpowiedzi z 17 czerwca 2019 r. tenże zgody takiej nie wyraził. Wobec powyższego postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił Wspólnocie udostępnienia akt przyjmując, że nie przysługuje jej w tej sprawie status strony postępowania, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej określanej skrótem "K.p.a."). M. K. nie wyraził zaś zgody na udostepnienie swojego wniosku, o której mowa w art. 175 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych. W zażaleniu Wspólnota zarzuciła organowi działanie wbrew przepisom prawa, brak bezstronności i równego traktowania Wspólnoty, niedostateczne udzielenie jej niezbędnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wskazała w szczególności na naruszenie art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wglądu w akta sprawy dotyczącej wniosku o płatność do działki nr 321, skoro w jej ocenie wniosek ten i mapa dotycząca ww. działki są częścią akt sprawy zainicjowanej jej wnioskiem. Ponadto udzielono jej błędnego pouczenia, że postanowienia tego nie można zaskarżyć. Opisanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie, pomimo wadliwego pouczenia co do przysługującego prawnego środka zaskarżenia, odpowiadało prawu. Wspólnocie nie przysługiwał bowiem status strony postępowania w sprawie dotyczącej płatności bezpośredniej przyzwanej na wniosek zgłoszony przez M. K. W postępowaniu tym Wspólnota występowała tylko w charakterze świadka w kwestii konfliktu kontroli krzyżowej. Postępowanie takie może być wszczęte tylko na wniosek rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania. Wspólnota nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. W skardze zarzucono naruszenie przez organy: 1) art. 28 K.p.a. i art. 7 i 18 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Wspólnota nie jest stroną postepowania, w którym istniałaby możliwość udostępnienia jej wniosku M. K. wraz z mapami działki nr 321 o przyznanie płatności na 2015 r. w sytuacji, gdy w ramach postępowania w sprawie kontroli krzyżowej winna mieć zapewniony dostęp do ww. wniosku, 2) art. 73 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie jej wglądu do akt w sprawie z wniosku M. K. wraz z mapami działki 321 o przyznanie płatności na 2015 r., 3) art. 8 K.p.a. poprzez działanie przez organ odwoławczy w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej z uwagi na utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, 4) art. 6 K.p.a. poprzez działanie wbrew jego treści, 5) art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w sprawie, 6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji w sytuacji, gdy zasadne było jego uchylenie i umożliwienie jej zapoznania się z wnioskiem M. K. W przekonaniu skarżącej Wspólnoty, jako strona postępowania zainicjowanego swoim wnioskiem, jak też strona postępowania w sprawie kontroli krzyżowej pomiędzy nią a M. K., powinna mieć zapewniony dostęp do akt przeprowadzonej kontroli, w tym do wniosku złożonego przez M. K. Uniemożliwienie zapoznania się z treścią tego wniosku w sytuacji, gdy organ dokonuje ustaleń na jego podstawie, stanowi naruszenie ww. zasad postępowania administracyjnego. Natomiast z uwagi na konflikt interesów między nią a M. K., ze względu na skierowanie wniosku o dopłaty do tożsamych gruntów, posiada interes prawny w postępowaniu z wniosku M. K. Na tej podstawie Wspólnota domagała się uchylenia zaskarżonych postanowień, zobowiązania organu do wydania w terminie 2 tygodni postanowienia o udostępnieniu akt, a także orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wspólnoty została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a". Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby wydano go z naruszeniem prawa wymagającym zastosowania przez Sąd środków określonych w przepisach art. 145 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia mogłoby bowiem nastąpić w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała. Ze stanowiska organów wynika, że odmówiły one udostępnienia Wspólnocie akt sprawy dotyczącej płatności bezpośrednich na 2015 r. założonych i prowadzonych w sprawie z wniosku M. K. Wspólnota nie była stroną tamtego postępowania. Organy uznały, że w świetle przepisów art. 73 K.p.a. nie przysługuje jej status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem M. K., a prawo wglądu do akt sprawy przysługuje tylko stronie [tamtego] postępowania. Powyższe stanowisko organów Sąd uznał za prawidłowe. Akta sprawy prowadzonej przez organy administracji publicznej w trybie przepisów K.p.a. podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w art. 73 K.p.a. Krąg uprawnionych podmiotów jest ograniczony do stron danego postępowania (tzw. głównego), a wniosek o udostępnienie akt należy do tzw. kwestii wpadkowych, podlegających rozpoznaniu w ramach danego postępowania "głównego". Wniosku takiego nie rozpoznaje się odrębnie, w oderwaniu od merytorycznego związku ze sprawą "główną", w której dochodziłoby do ustalenia innego kręgu stron postępowania, aniżeli w postępowaniu "głównym". Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. tylko strony mają prawo zapoznać się z aktami danego postępowania, sporządzania z nich notatek i odpisów. Pojęcie strony określa zaś art. 28 K.p.a. i zgodnie z nim stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawa takiego nie posiadają inni uczestnicy postępowania, którzy nie mają statusu lub uprawnień strony, w szczególności świadkowie, którzy mogą co najwyżej wykazać się interesem faktycznym (ciekawością) w uzyskaniu dostępu do akt, a nie interesem prawnym (interesem mającym źródło w przepisach prawa). Świadkowie przez sam fakt wystąpienia w określonej sprawie w takim charakterze nie nabywają legitymacji uprawniającej do wglądu w akta sprawy. Mają prawo zapoznać się tylko z protokołem, który jest im odczytywany i który podpisują po dokonanym przesłuchaniu i tylko na takim etapie postępowania. Błędne jest postulowane w skardze stanowisko, że skoro Wspólnota domagała się wglądu w określone akta czy udostępnienia dokumentów w nich zgromadzonych, to powinny one stanowić część akt sprawy zainicjowanej jej żądaniem, tj. dotyczącej udostępnienia akt innej sprawy, jako że stanowić powinny dowody, na podstawie których organy powinny czynić ustalenia faktyczne. Takie stanowisko co do podlegających zgromadzeniu przy rozpatrywaniu wniosku Wspólnoty dowodów oznaczałaby naruszenie dyspozycji art. 73 § 1 K.p.a. Wystarczające do rozpoznania tego wniosku w trybie określonym w art. 73 § 1 K.p.a. było dokonanie oceny, czy Wspólnocie przysługuje interes prawny w sprawie, co do której wnioskowała o udostępnienie akt. Nie było zaś konieczności udostępniania jej akt sprawy "głównej", czy też "włączenia" tamtych akt do akt założonych w związku z rozpatrywaniem żądania Wspólnoty. W pełni zasadnie wniosek Wspólnoty rozpatrzono bez dokonywania takich czynności, a działanie takie uznać należało za konsekwentne względem przyjętej wykładni art. 73 § 1 K.p.a. Skoro bowiem odmawia się danemu podmiotowi udostępnienia akt określonej sprawy z tego powodu, że nie służy mu status strony, to wadliwe byłoby włączanie do akt takiej sprawy/kwestii wpadkowej akt sprawy objętej żądaniem podmiotu niemogącego wykazać się posiadaniem interesu prawnego do brania udziału w określonym postępowaniu "głównym" w charakterze strony. Nie doszło więc przy wydawaniu kontrolowanego postanowienia do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe (wyjaśniające). Sąd akceptuje argumentację organów, że w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich status strony posiada rolnik, który zgłosił wniosek o płatność, choćby w jego sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia kontroli krzyżowej, np. z tego powodu, że innym wnioskiem objęto tę samą działkę (ten sam obszar). Postępowanie takie, jak wynika z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jest prowadzone w trybie K.p.a. Sama zaś ustawa o płatnościach (...) nie zawiera własnej definicji strony postępowania, a zatem konieczne jest dokonanie oceny statusu danego podmiotu przez pryzmat dyspozycji art. 28 K.p.a. Analiza ustawy o płatnościach (...) wskazuje, że stroną danego postępowania o przyznanie płatności jest zaś tylko ten rolnik, który złożył rozpatrywany wniosek. Zgodnie bowiem z przepisami art. 6 i art. 7 cyt. ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi. Pojęcie rolnika definiuje z kolei, poprzez odesłanie zawarte w art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, przepis art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. str. 608 z późn. zm.). Zgodnie z nim, za rolnika uznaje się osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Jedynie rolnik składający wniosek o przyznanie płatności ma interes prawny wyrażający się w uprawnieniu do nabycia prawa do przyznania płatności. Nie mają go natomiast te podmioty, których sytuacja prawna nie wynika wprost z normy prawa materialnego, lecz powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2019 r. I GSK 1207/18; opublikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych, w jakich organy rozpatrzyły wniosek Wspólnoty, brak było podstaw do przyjęcia, że przysługiwał jej status strony postępowania w sprawie o płatności prowadzonej z wniosku M. K. Nie można jej było zatem udostępnić akt tego postępowania. Sąd nie stwierdził natomiast zarzucanych w skardze naruszeń, a uchybienie organu I instancji w zakresie wadliwego pouczenia nie wpłynęło negatywnie na uprawnienia procesowe Wspólnoty; wszak zażalenie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, bez ubiegania się przez Wspólnotę o sprostowanie lub uzupełnienie pouczenia zaskarżanego postanowienia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.