I SA/Rz 648/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. I SA/Rz 648/16 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: beneficjent/skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w dniach: 16 maja 2011r., 24 kwietnia 2012r., 10 maja 2013r. oraz 12 maja 2014r., do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) wpłynęły wnioski beneficjenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na odpowiednio rok: 2011, 2012, 2013, 2014. W ww. wnioskach beneficjent zadeklarował realizację pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, a w jego ramach realizację wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Kierownik ARiMR decyzjami z dnia [...] grudnia 2011r., [...] grudnia 2012r., [...] listopada 2013r. przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na rok odpowiednio: 2011, 2012, 2013. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek beneficjenta. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Kierownik ARiMR odmówił beneficjentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. Decyzja została wydana na podstawie kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniach 22-23 grudnia 2014r., w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: B – brak koszenia na powierzchni 6,37 ha oraz brak zbioru biomasy na powierzchni 3,00 ha, C – brak zbioru biomasy na powierzchni 4,20 ha, skoszenie całej powierzchni działki, D – brak koszenia na pow. 6,47 ha, i E- brak koszenia na całej powierzchni działki. Następnie Kierownik ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych na mocy decyzji tego organu z dnia: [...] grudnia 2011r., [...] grudnia 2012r., [...] listopada 2013r. o przyznaniu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok odpowiednio: 2011, 2012, 2013. W dniu [...] września 2015r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2015r. odmawiającej beneficjentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. i decyzją z dnia [...] października 2015r. stwierdził nieważność ww. decyzji. W związku z powyższym Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2014r. w pomniejszonej wysokości. Od powyższej decyzji beneficjent nie wniósł odwołania. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. Kierownik ARiMR ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego rozpoczętego w dniu 15 marca 2011r. za lata 2010-2013 w łącznej wysokości 136.620,00zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez beneficjenta, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016r., Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji, rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji w kwestii obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, jest prawidłowe. Wyjaśnił, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składały się wypłacone kwoty w wysokości: 45.540,00zł przyznanej na rok 2011, 45.540,00zł przyznanej na rok 2012 oraz 45.540,00zł przyznanej na rok 2013. Łączna kwota do zwrotu w wysokości 136.620,00zł za lata 2011-2013 wynikała z naruszenia wymogów pakietowych zawartych w złączniku nr 3 dział IV ust. 2 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.) – dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r., w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.) – dalej: rozporządzenie nr 65/2011. Organ II instancji wskazał, że beneficjent składając w dniu 11 maja 2012r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011r. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. od dnia 15 marca 2011r. Stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Organ II instancji podniósł, że tzw. wymogi pakietowe do realizowanego przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków zostały określone w załączniku nr 3 dział IV ust. 2 pkt 4 lit.a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. Z prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2015r., w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wynika, że na działkach rolnych, na których obowiązywało zobowiązanie rolnośrodowiskowe, beneficjent naruszył wymogi wynikające z ww. przepisu. Naruszenia te polegały na: - na działce rolnej B o powierzchni 12,13 ha - niezłożeniu w stogi lub nieusunięciu ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie (PI2); pozostawieniu większej niż 10%,lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej (PO 18) oraz pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (P020); - na działce rolnej C o powierzchni 19,00 ha - wykoszeniu całej powierzchni działki rolnej (Pil) oraz niezłożeniu w stogi lub nieusunięciu ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie (P12); - na działce rolnej D o powierzchni 9.97 ha - pozostawieniu większej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej (PO 19) oraz pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym; - na działce rolnej E o powierzchni 2,25 ha - niewykoszeniu całej powierzchni działki rolnej (P9). W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone naruszenia dowodzą, że beneficjent nie realizował założeń programu rolnośrodowiskowego w związku z powyższym zastosowanie ma przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20.06.2014r., str. 48) – dalej: rozporządzenie nr 640/2014, w myśl którego rozporządzenie nr 65/2011 straciło moc z dniem 1 stycznia 2015r., jednak stosuje się je w stosunku do wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015r. - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, zatem w niniejszym przypadku za lata 2011, 2012 i 2013. Wyjaśnił, że stosownie do art. 35 rozporządzenia nr 65/2011, przepisy w nim zawarte należy stosować począwszy od dnia 1 stycznia 2011r. Zdaniem tego organu, przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 odnosi się również do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2011 rok na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011r., na 2012 rok na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012r., jak też płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2013 rok na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2013r. wydanych przez Kierownika ARiMR. Z art. 18 ww. rozporządzenia wynika, że jeżeli w latach poprzednich tj. od 2011r., kiedy to rozporządzenie weszło w życie, dla działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowość, była przyznana płatność rolnośrodowiskowa za realizację danego wariantu lub pakietu, rolnik będzie zobowiązany zwrócić przyznaną za dany wariant lub pakiet kwotę płatności do tej działki rolnej w wysokości jaka odpowiada procentowi zmniejszenia za daną nieprawidłowość zgodną z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem w ocenie organu odwoławczego, sankcje wobec beneficjentów muszą być stosowane w przypadku zobowiązań wieloletnich także w stosunku do lat ubiegłych w których wypłacono pomoc. W rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013r., odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2) oraz sankcje za niespełnienie warunków uczestnictwa w programie oraz wymogów w podjętym zobowiązaniu (§ 39 ust. 1). Jeżeli zatem rolnik naruszył § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., w tym tzw. wymóg pakietowy, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do ww. rozporządzenia nieprawidłowość P9 skutkuje zmniejszeniem o 100 %, nieprawidłowość P11 skutkuje zmniejszeniem o 50%, nieprawidłowość P12 skutkuje zmniejszeniem o 20%, nieprawidłowość P018 skutkuje zmniejszeniem o 30%, nieprawidłowość P019 skutkuje zmniejszeniem o 80% zaś nieprawidłowość P020 skutkuje zmniejszeniem o 50%. Stosownie do załącznika nr 5 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., stawka płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.1 wynosi 1.200,00zł/ha. Kwotę do zwrotu stanowi iloraz powierzchni działki rolnej na której miały miejsce nieprawidłowości i stawki płatności oraz współczynnika zmniejszenia. Dyrektor ARiMR stwierdził także, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na 2011, 2012 i 2013 rok nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na to, że poszczególne kwoty w wysokości 45.540,00zł ustalone na 2011, 2012 i 2013r. przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, ze. zm.). Odnosząc się zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że prawidłowo wskazano w decyzji organu I instancji, iż pismo beneficjenta z dnia 4 grudnia 2015r., które wpłynęło do Agencji w dniu 5 marca 2015r., stanowiło zgłoszenie siły wyższej, jednakże czynność ta nastąpiła z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L Nr 368 z 2006r. str. 15, ze. zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1974/2006. Zdaniem Dyrektora ARiMR, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez odwołującego nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie przekazane płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011 - 2013 na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów, nie wynikały z pomyłki ARiMR, a stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że beneficjent nie dotrzymał zobowiązania do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. naruszył wymogi pakietowe, o których mowa w załączniku nr 3 dział IV ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. Ponadto organ II instancji uznał, że wbrew zarzutom beneficjenta w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995r. ze zm.), gdyż nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia przed dniem 31 grudnia 2015r., bowiem w dniu 11 maja 2015r. zostało skutecznie doręczone beneficjentowi zawiadomienie Kierownika ARiMR z dnia 7 maja 2015r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja nie narusza wymienionych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23) - dalej: k.p.a. Według tego organu, decyzja organu I instancji zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie spełnia warunek określony w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji dołożył wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, przez nieuwzględnienie faktu, że jedna z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, tj. art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 została uchylona z dniem 1 stycznia 2015r. i nie może stanowić podstawy wydanej decyzji oraz przez nie dostrzeżenie faktu, że regulacje przejściowe nie odnoszą się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanym przypadku, żaden wymienionych tam punktów nie odnosi się do okresu rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją; postępowanie administracyjne nie dotyczyło bowiem m.in. wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015r. lub wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014; ponadto warunkiem nałożenia kary administracyjnej w każdym przypadku jest konieczność przypisania winy po stronie zobowiązanego, a skarżący w toku prowadzonego postępowania wyjaśnił, że powyższe uchybienie nastąpiło bez jego winy, na co posiada odpowiednią dokumentację; § 38 i 39 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przez ich błędne zastosowanie, podczas gdy treść § 38 i 39 nie przewiduje zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata poprzednie z tytułu niespełnienia wymogów określonych w załączniku do rozporządzenia; powołane przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono; 2. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 8 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten zastosował niewłaściwą podstawę prawną decyzji; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności dotyczących nie wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku wynikającego z przyjętych przez niego warunków 5 - letniego programu rolnośrodowiskowego od 2011r., podczas gdy dołączone przez niego dokumenty tj.: oświadczenia z dnia 30 czerwca 2016r. oraz zaświadczenie lekarskie, jednoznacznie wskazują na brak winy po stronie skarżącego w niewywiązaniu się przez niego z warunków zawartej umowy oraz przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej, w szczególności przez zakwestionowanie prawidłowości wyjaśnień skarżącego i odmówienie wiarygodności jego twierdzeń, które to w pełni korespondują ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w toku postępowania wyjaśnił, iż stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów do pakietów i wariantów, nastąpiły bez jego winy, natomiast nie poinformował on kontrolujących jakie były przyczyny niewykonania koniecznych prac. Skarżący podniósł, że D. R. na podstawie zawartej z nim ustnej umowy, zobowiązał się zbierać i kosić trawę na działkach objętych programem. W czasie kiedy doszło do niedotrzymania warunku umowy, skarżący przebywał w szpitalu i nie miał wiedzy na temat braku zbioru trawy przez firmę "A" sp. z o. o. Wskazał, że od roku 2014 ustawicznie się leczy, a jest to konsekwencją wcześniejszego jego pobytu w szpitalu, w czasie kiedy doszło do zaniedbań w realizacji podpisanej umowy. Skarżący zarzucił również, że błędne było zastosowanie w 2013r. przepisu art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, do programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego w 2011r. Podniósł, że w latach 2011-2013 nie było mowy o zmniejszeniu płatności z tytułu pozostawienia nieskoszonej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Ustawodawca w trakcie programu zmienił przepisy nakładając nowe zobowiązania, dodając nowe poziomy zmniejszenia płatności i określając inne zasady zwrotu – stosując nowe przepisy wstecz. Ponadto, zdaniem skarżącego, w treści § 38 i 39 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014r. nie ma mowy o konieczności zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata poprzednie z tytułu niespełnienia wymogów określonych w załączniku do rozporządzenia. W ocenie skarżącego, powołane przepisy stanowią podstawę odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie stwierdził, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów wariantów 4 oraz 4.1 mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Skarżący zarzucił, że zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011, 2012 i 2013, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014, nie odpowiadają kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, tj. rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Według skarżącego, przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów nie można automatycznie odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Skarżący podniósł także, że Dyrektor ARiMR pominął okoliczność, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu doręczenia decyzji organu I instancji, art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 nie obowiązywał, w związku z czym zaskarżona decyzja pozbawiona jest jednej z istotnych podstaw prawnych. Podkreślił, że rozporządzenie nr 65/2011 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015r., a żaden z punktów art. 43 rozporządzenia nr 640/2014 nie odnosi się do przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego, Dyrektor ARiMR zobowiązany był zastosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, zatem wobec decyzji doręczonej dopiero w czerwcu 2016r. nie powinien stosować stanu prawnego nieobowiązującego od 1 stycznia 2015r. Do skargi skarżący załączył: zaświadczenie lekarskie z dnia 21 lipca 2016r., zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 23 czerwca 2014r., kartę leczenia szpitalnego z dnia 23 września 2013r. oraz oświadczenia z dnia 30 czerwca 2016r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego rozpoczętego w dniu 15 marca 2011r., za lata 2011-2013 w łącznej wysokości 136.620,00zł. Orzekające w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że przekazane skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe są płatnościami nienależnymi, gdyż skarżący, realizując zobowiązanie wieloletnie, nie dotrzymał zobowiązania do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. w 2014r. naruszył tzw. wymogi pakietowe, w konsekwencji ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze (2011 - 2013.) Zdaniem skarżącego, obowiązek zwrotu płatności odnosi się jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów pakietowych i brak jest konieczności zwrotu płatności za lata poprzednie. Skarżący argumentował również, że uchybienia te wystąpiły z przyczyn od niego niezależnych, tj. bez jego winy. Ponadto według skarżącego organy błędnie zastosowały przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, który nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, rację w niniejszym sporze należy przyznać organom Agencji. Na wstępie należy wskazać, że płatności rolnośrodowiskowe zostały skarżącemu przyznane na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) – dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Szczegółowe zasady i warunki udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania tej pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r., zastąpionym następnie rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013r., wydanym z upoważnienia zawartego w art. 29 ust. 1 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z uwagi na przedmiot powstałego w niniejszej sprawie sporu, przypomnieć też należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnosząc o przyznanie płatności (wniosek z 16 maja 2011r.), skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 22-23 grudnia 2014r. kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: B – brak koszenia na powierzchni 6,37 ha oraz brak zbioru biomasy na powierzchni 3,00 ha, C – brak zbioru biomasy na powierzchni 4,20 ha, skoszenie całej powierzchni działki, D – brak koszenia na pow. 6,47 ha, i E- brak koszenia na całej powierzchni działki. Niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2014r. skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2014r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie, tj. 2011 - 2013. Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w tym działania "Program rolnośrodowiskowy", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały wymagany okres. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005r. nr 277, s. 1, ze zm.), obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Takiej samej treści zapis zawiera § 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. Ponadto jak podkreślono wyżej, nieprzestrzeganie wymagań określonych dla danego pakietu lub wymogów w okresie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego powoduje, że w takiej sytuacji dochodzi do nienależnego pobrania pomocy finansowej udzielonej w formie płatności rolnośrodowiskowej. Wywiązanie się bowiem z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie nieprawidłowości w tym zakresie oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z tych względów nie można uznać zasadności zarzutu skargi, że stwierdzenie uchybień w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2014r. powinno skutkować obowiązkiem zwrotu płatności jedynie za 2014r. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem. Sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, określone zostały m.in. w § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., zgodnie z którym płatność podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Należy również zauważyć, że składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, skarżący zobowiązywał się m.in. do realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdej zmianie powstałej po złożeniu wniosku. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżący był tym samym zobligowany do dochowania powinności związanych z realizacją zadeklarowanego w ramach płatności rolnośrodowiskowej wariantu przez cały 5-letni okres programu. Jak to już zostało wskazane, niespełnienie przez skarżącego wymogów pakietowych w 2014r. jest niesporne, a co za tym idzie, trzeba uznać, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie było realizowane w pełnym zakresie. Zasadne było zatem nałożenie obowiązku zwrotu części kwot pobranych w latach poprzednich, na podstawie powołanego w zaskarżonej decyzji § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., który dotyczy właśnie odzyskiwania płatności za poprzednie lata. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji również z innych powodów, w tym ze względu na naruszenia wskazanych w skardze przepisów art.7 i art.77 k.p.a. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było prawidłowe, organy zebrały pełen materiał dowodowy, który wyczerpująco rozpatrzyły. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi należy stwierdzić, że powoływanie się przez skarżącego na brak winy w niewywiązaniu się z zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, nie może odnieść skutku w postaci braku konieczności zwrotu pomocy z uwagi na zaistnienie siły wyższej, na podstawie § 45 rozporządzenia z 13 marca 2013r. Okoliczności dotyczące wystąpienia siły wyższej, które uniemożliwiły beneficjentowi wypełnienie zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2014r., zostały podniesione w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności za 2014r., jednak organ uznał, że rolnik uchybił 10 – dniowemu terminowi na ich zgłoszenie. Ze względu na to, że decyzja z dnia 4 grudnia 2015r. przyznająca beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2014r. w pomniejszonej wysokości jest ostateczna, ustalenia organu tam zawarte nie mogą być przez stronę kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Dotyczy to w szczególności podnoszonej w skardze kwestii braku winy skarżącego w niewykonaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2014r. z tych względów, nie mogą odnieść zamierzonego skutku przedłożone dowody, tj. oświadczenie z 30 czerwca 2016r. i zaświadczenie lekarskie z dnia 23 czerwca 2016r. oraz karta leczenia szpitalnego z dnia 23 września 2013r. Podkreślenia wymaga również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nałożenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma charakteru kary administracyjnej, a organy Agencji nie mają obowiązku przypisania beneficjentowi winy, lecz wystarczy stwierdzenie, że nie spełnił on określonych wymogów. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, w zw. z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011. Istotnie w dacie wydania decyzji art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 już nie obowiązywał, gdyż rozporządzenie nr 65/2011 straciło moc z dniem 1 stycznia 2015r., jednakże na podstawie art. 43 pkt b rozporządzenia nr 640/2014 stosuje się je w stosunku do wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014. Brzmienie tego przepisu uległo zmianie od dnia 22 sierpnia 2016r., tak, że rozporządzenie nr 65/2011 stosuje się m.in. do wniosków o płatność w odniesieniu do 2014r. i lat wcześniejszych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 ma zatem zastosowanie na podstawie art. 43 pkt b rozporządzenia nr 640/2014, gdyż postępowanie toczyło się na wniosek o płatność w odniesieniu do 2014r. (wszystkie bowiem płatności przyznawane są na wniosek uprawnionego podmiotu). Punktem wyjścia było postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2014r., w toku którego przeprowadzono kontrolę na miejscu, a w jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości skutkujące pomniejszeniem płatności. Wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu płatności za lata poprzednie jest konsekwencją stwierdzenia, że w 2014r. program rolnośrodowiskowy nie był realizowany prawidłowo. Zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011-2013, obliczony stosownie do rozmiaru uchybień stwierdzonych w 2014r., odpowiada kryterium zwrotu określonym w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, tj. rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Z przedstawionych względów Sąd uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów za niezasadne. Stwierdzając zatem, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów Agencji nie naruszają prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.