I SA/Rz 662/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Karolina Dźwierzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. I SA/Rz 662/19 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], o ustaleniu W. M. (dalej: beneficjent/skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że w latach 2013-2017 beneficjent realizował program rolnośrodowiskowy i z tego tytułu uzyskiwał płatności rolnośrodowiskowe. W 2013 r. beneficjent podjął się realizacji Pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 oraz Pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ich ramach zadeklarował realizację: 1. wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 7,37 ha; 2. wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 3,60 ha; 3. wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 do powierzchni 1,03 ha; 4. wariantu 4.7 Półnaturalne łąki świeże poza obszarami Natura 2000 do powierzchni 1,20 ha; 5. wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 do powierzchni 0,16 ha; 6. wariantu 7.2.1 Zachowanie lokalnych ras koni do 5 sztuk. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w tym kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta, przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 13.725,01 zł. W 2014 r. beneficjent zadeklarował w drugim roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne oraz Pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ich ramach realizację: 1. wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 7,15 ha; 2. wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 3,85 ha; 3. wariantu 7.2.6 Konie sokólskie do 6 sztuk. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2014 rok w łącznej kwocie 14.241,05 zł. W 2015 r. beneficjent zadeklarował w trzecim roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne oraz Pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ich ramach realizację: 1. wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,45 ha; 2. wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 3,85 ha; 3. wariantu 7.2.6 Konie sokólskie do 8 sztuk. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2015 rok w łącznej kwocie 17.386,70 zł. W związku ze stwierdzeniem zmniejszenia powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) beneficjent dokonał dobrowolnego zwrotu płatności rolnośrodowiskowej przyznanej w 2013 i 2014 roku za powierzchnię o 0,70 ha w łącznej wysokości 1.106,00 zł. W 2016r. beneficjent zadeklarował w czwartym roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne oraz Pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ich ramach realizację: 1. wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,45 ha; 2. wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 3,85 ha; 3. wariantu 7.2.6 Konie sokólskie do 10 sztuk. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2016 rok w łącznej kwocie 20.957,20 zł. Płatność została wypłacona do mniejszej powierzchni niż deklarowana we wniosku w wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) bez przeprowadzania procesu zwrotu nienależnie pobranych środków ze względu na niezależne od producenta zmniejszenie powierzchni w wyniku modernizacji miejscowości Narol Wieś. W 2017 r. beneficjent zadeklarował w piątym (ostatnim) roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne oraz Pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ich ramach realizację: 1. wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,45 ha; 2. wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 3,85 ha; 3. wariantu 7.2.6 Konie sokólskie do 14 sztuk. W dniu 24 listopada 2017 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę na miejscu. W oparciu o wyniki tej kontroli Kierownik ARiMR stwierdził w ostatnim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego: zmniejszenie obszaru na którym beneficjent powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz uchybienia w przestrzeganiu wymogu zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie dzielności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2017 rok w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 21.514,08 zł. Od powyższej decyzji beneficjent wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] września 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W dniu [...] marca 2019 r. Kierownik ARiMR wszczął wobec beneficjenta z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych za lata 2013-2017 i następnie decyzją dnia [...] marca 2019 r. ustalił tę kwotę w wysokości 13.065,34 zł. W wyniku odwołania od powyższej decyzji, organ II instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 13.096,02 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania beneficjenta, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Dyrektor ARiMR, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o zasadności ustalenia beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazał, że podstawy prawne ubiegania się przez organy Agencji o zwrot nienależnie pobranych płatności stanowią w szczególności przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1936 ze zm. - dalej: ustawa o ARiMR), art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018r., poz. 1936 - dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 39 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązującymi dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach realizowanego Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2013 i 2014 są przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011), a za lata 2015 i 2016 - przepisy rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 640/2014). Dyrektor ARiMR wskazał, że kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016 ustalono w wyniku ujawnienia podczas kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniu 24 listopada 2017 r., nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz zmniejszenia obszaru, na którym beneficjent powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o 0,12 ha w stosunku do roku 2012 i 2014 oraz 0,04 ha w stosunku do roku 2016. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2018 r., która stała się prawomocna i ostateczna. Organ II instancji podkreślił, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego należy oceniać w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzone nieprawidłowości skutkują - oprócz pomniejszenia płatności w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, tj. w roku 2017 - koniecznością zwrotu otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013 - 2016. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2018r., poz. 1261) do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmieniającego § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Postępowanie w sprawie ustalenia beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte w dniu 7 czerwca 2019 r., zastosowanie mają zatem przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu obowiązującym po dacie 14 marca 2018 r. W ocenie organu II instancji, ze względu na stwierdzenie zmniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo, w podjętym dobrowolnie przez beneficjenta zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ I instancji prawidłowo dokonał ustalenia beneficjentowi nienależnie pobranych płatności za lata 2013, 2014 oraz 2016 (co do powierzchni). Natomiast w związku z uchybieniem niezachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, dokonano pomniejszenia w 2017 r., co wynika z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że w związku z nieprzestrzeganiem przez beneficjenta wskazanych wymogów organ I instancji prawidłowo zastosował przepis § 38 ust. 8 w związku z § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 na mocy których został on zobowiązany do zwrotu płatności rolnośrodowiskowych zrealizowanych za lata 2013-2016. Na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa i orzeczenie o braku obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, względnie o uchylenie decyzji jako wydanej bez rozpoznania okoliczności kształtujących istotę sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz.2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odstąpienie od zebrania całego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, brak wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący; 2) nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności przyczyn zmiany w wielkości ewidencyjnej nr 180905 – 5.0011.298, ustalenia daty terminu od którego organ jest uprawniony do stosowania 20% sankcji z tytułu zaistnienia nieprawidłowości symbolu 06; 3) sprzeczność istotnych ustaleń zaskarżonej decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału przez uznanie, że sankcje za nieprawidłowość 06 (których we wcześniejszych latach nie było) można naliczać od roku 2013, co wynika z błędniej interpretacji przepisów o przedawnieniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zmniejszenie powierzchni zgłoszonej jako trwałe użytki zielone, nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, gdyż na skutek suszy we wrześniu i październiku 2017 r. wyschła trawa, a jej resztki wygryzły konie. Następnie z powodu intensywnych opadów w listopadzie 2017 r. uległa uszkodzeniu część ogrodzenia zagrody, z której wydostały się konie i zdeptały resztki trawy, przez co w trakcie kontroli teren ten przypominał wybieg dla koni. Skarżący podkreślił, że w okresie realizowania programu rolnośrodowiskowego jego gospodarstwo było corocznie kontrolowane przez uprawnioną jednostkę certyfikującą, a na powyższą okoliczność przedkłada protokoły corocznych kontroli oraz certyfikaty zgodności, świadczące o tym, że jego gospodarstwo realizowało program rolnośrodowiskowy we wszystkich latach bez żadnych zastrzeżeń. Skarżący podniósł, że niezrozumiałe jest dla niego uzasadnienie wcześniejszej decyzji organu, w którym wskazano, że w 2017 r. stwierdzono zmniejszenie o 0,04 ha powierzchni trwałych użytków zielonych na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, gdy - według niego - stwierdzona różnica w powierzchni wynikała z przeprowadzonej we wsi Narol modernizacji geodezyjnej, a zatem okoliczność ta nie powinna być przez organy brana pod uwagę. Ponadto skarżący zarzucił, że brak jest podstaw do odnoszenia jego deklaracji z lat poprzednich, które były prawidłowe pod względem formalno-prawnym i zgodne ze stanem rzeczywistym, do stanu formalno-prawnego w dacie kontroli, gdyż jest to sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazującym jednoznacznie, że zmniejszenie 20% (sankcja) dotyczy tylko roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2013 - 2016. Na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Powyższe uregulowania wskazują, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi. W niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2017 r. była przedmiotem decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], przyznającej beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2103 na 2017r. w łącznej wysokości 21 514,09 zł, opisanej szczegółowo w treści zaskarżonej decyzji. Ponieważ skarżący skutecznie nie zakwestionował tego rozstrzygnięcia (decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2018 r., nr [...]; skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego) decyzja Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna. Ustalenia będące podstawą faktyczną tej decyzji stały się wiążące w sprawie i na ich podstawie organ stwierdził okoliczności uzasadniające obowiązek zwrotu płatności, które - wobec stwierdzonych w 2017r. nieprawidłowości - okazały się nienależne. Z powyższych względów, zarzuty skargi dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności. Postępowanie to ma charakter odrębny i jego przedmiotem nie może być ocena zasadności dokonanych pomniejszeń płatności. Z tego powodu, podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące przyczyn stwierdzonych podczas kontroli w 2017 r. nieprawidłowości oraz braku jego winy w ich powstaniu, w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być już przez Sąd badane. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego - zdaniem skarżącego - orzeczenia o obowiązku z zwrotu płatności pobranych za poprzednie lata, a nie wyłącznie za 2017 r. w którym stwierdzono nieprawidłowości, należy wskazać, że program rolnośrodowiskowy ma charakter wieloletni i beneficjent zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się przez beneficjenta z obowiązków przyjętych w ramach programu, podlega zatem ocenie w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Obowiązek zwrotu płatności ma charakter wsteczny, co oznacza, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje nie tylko nieprzyznaniem lub pomniejszeniem płatności za ten rok, lecz powoduje też powstanie obowiązku zwrotu płatności wcześniej przyznanych i pobranych przez beneficjenta (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., sygn. II GSK 270/14,dost. CBOiS). Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. - dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art.18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Na podstawie nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), obowiązującej od dnia 29 czerwca 2018 r. podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata jest również przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W świetle tego przepisu, w przypadku niespełnienia przez beneficjenta tzw. wymogów pakietowych w danym roku realizacji zobowiązania, ponosi on konsekwencje nie tylko w roku ich stwierdzenia w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności za dany rok, ale też za lata poprzednie w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte dnia 7 czerwca 2019 r., zatem po dniu 14 marca 2018 r. i zastosowanie mają przepisy w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją. Wymaga tutaj podkreślenia, że na mocy przepisu § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem modyfikacji wskazanych w poszczególnych punktach § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Ponieważ w przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przewidziano odmiennego sposobu ustalania zwrotu płatności za lata wcześniejsze w przypadku braku zachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 oznacza to, że odpowiednie zastosowanie przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sprowadzać się będzie do pomniejszenia płatności o wielkość wskazaną w tym przepisie za każdy rok. Innymi słowy oznacza to, że przepis § 38 pkt 8 znajdzie zastosowanie także do płatności za lata wcześniejsze z uwagi na regulację zawartą w powołanym przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, które Sąd również podziela, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 - publik. CBOSA). Poglądy te odnoszą się jednak do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z tych względów, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy ARiMR zasadnie uznały, że nieprawidłowości stwierdzone w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkują koniecznością zwrotu płatności wcześniej przyznanych decyzjami z dnia [...] lutego 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2016 r. oraz [...] lutego 2017 r. i wypłaconych beneficjentowi za lata 2013-2016. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, uregulowanej w przepisach rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312 s.1 z dnia 23 grudnia 1995 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 2988/95), organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w rozpoznawanej sprawie uznano dzień doręczenia stronie raportu z kontroli na miejscu tj. 23 luty 2018 r., natomiast doręczenie beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w dniu 11 marca 2019 r., przerwało bieg przedawnienia. Zdaniem Sądu uznanie przez organy, że dniem dopuszczenia się nieprawidłowości jest dzień doręczenia raportu z kontroli jest niewłaściwe. Stosownie do art.1 ust.2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości. W ocenie Sądu tak rozumiana nieprawidłowość ma miejsce wówczas, gdy rolnik składa wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o który została następnie wydana decyzja o przyznaniu płatności i wypłacone środki, które okazały się nienależne. Zasadniczo okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, ale w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Natomiast w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Jednocześnie jak wynika z art.3 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały popełnione w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc programu wieloletniego, a zatem okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za akt przerywający bieg terminu przedawnienia należy uznać doręczoną beneficjentowi decyzję, w której stwierdzone zostały przedmiotowe nieprawidłowości, tj. decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], przyznającą beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w pomniejszonej wysokości (doręczonej beneficjentowi w dniu [...] czerwca 2018 r.). Kolejnym aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest doręczenie beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu 11 marca 2019 r. Do chwili wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Zatem, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zasadnie organy Agencji uznały, że w niniejszej sprawie nie wygasło ich prawo do ustalenia w decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013-2016, w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w 2017 r. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, zasadnie organy uznały istnienie podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu kwot płatności przyznanych w latach 2013-2016. Prawidłowość wyliczeń zawartych w decyzjach nie budzi zastrzeżeń Sądu, nie była też kwestionowana przez skarżącego. Podsumowując, sądowa kontrola decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy Agencji nie wykazała naruszenia przepisów prawa. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.