I SA/Rz 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin- Kosowska /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w związku z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2011r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy – stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku z upływem terminu do jego wniesienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca M. P. w dniu 7 lutego 2011r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składek za okres od czerwca 2009r. do września 2010r., argumentując, iż znalazła się w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Podała, że obciążają ją długi o znacznej wielkości, na potwierdzenie czego przedłożyła zaświadczenia z urzędu skarbowego, banków i spółdzielni mieszkaniowej, a także informację o toczącym się aktualnie postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśniła, że jest samotną matką wychowującą ośmioletnią córkę - obecnie w 7 miesiącu ciąży oraz przedstawiła kserokopie licznych zwolnień lekarskich a także zaświadczenie o przyjęciu na leczenie szpitalne. Oceniając sytuację finansową strony pod kątem przesłanek umorzenia zaległości, organ przyznał, iż z uwagi na ciężką sytuację materialną, samotne rodzicielstwo oraz ciążę, sytuacja skarżącej jest trudna, jednakże nie wyczerpuje przesłanek warunkujących umorzenie zaległości, gdyż skarżąca dysponuje stałymi źródłami dochodów, jest właścicielką lokalu oraz dwóch pojazdów mechanicznych. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 132 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o s.u.s. - ani też żadna z przesłanek ujętych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365 ze zm). Opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2011r. odmówiono skarżącej umorzenia przedmiotowych zaległości. Decyzja ta została wysłana na podany przez skarżącą adres zamieszkania, jednakże została zwrócona do organu z adnotacją "ZWROT - nie podjęto w terminie". Z adnotacji na kopercie wynika, że przesyłka była dwukrotnie avizowanana – w dniach 14 kwietnia 2011r. oraz 21 kwietnia 2001r. a następnie, wobec jej niepodjęcia, zwrócona do organu w dniu 29 kwietnia 2011r. W aktach sprawy zalega notatka służbowa z dnia 22 czerwca 2011r. z której wynika że: "W dniu 22 czerwca 2011r, płatnik zgłosił się do Inspektoratu w D. i poprosił o wydanie decyzji w sprawie umorzenia podatku. W/w decyzję wydano z akt sprawy do rąk płatnika". W piśmie doręczonym organowi osobiście w dniu 6 lipca 2011r. skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy, argumentując, iż za podstawę wydania decyzji w I instancji, wzięto nieaktualne informacje dotyczące jej stanu majątkowego. Wyjaśniła, iż miała w przeszłości oba opisane przez organ samochody, jednakże ostatni z nich sprzedała w 2010r. a właścicielem przypisywanego jej lokalu mieszkalnego jest w rzeczywistości bank kredytujący zakup tej nieruchomości. Przedłożyła także szereg zwolnień lekarskich oraz kart informacyjnych leczenia szpitalnego, z których to dokumentów wynika, iż skarżąca była niezdolna do pracy w okresach od 25 stycznia do 22 marca 2011r. oraz od 10 kwietnia do 6 maja 2011r. i przebywała w szpitalu w dniach : od 10 do 22 kwietnia 2011, od 28 kwietnia do 5 maja 2011r., od 18 do 19 maja 2011r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 3 sierpnia 2011r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w związku z uchybieniem terminu do jego wniesienia, organ podkreślił, iż wobec zwrócenia przez pocztę, nie podjętej w terminie dwukrotnie awizowanej przesyłki - skutek prawny doręczenia decyzji, zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071) – zwanej dalej k.p.a. – nastąpił w dniu 29 kwietnia 2011r. Liczony zatem od tej daty, zarówno termin do wniesienia odwołania, jak i termin do złożenia ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu - którego ostatecznie strona nie wniosła - upłynął bezskutecznie, wobec czego stwierdzono niedopuszczalność wniesionego odwołania, w związku z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. tj. zasady budowania zaufania uczestników postępowania do organów władzy oraz zasady informowania stron. Podniosła przede wszystkim, iż organ zaniechał ustalenia, kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o wydaniu decyzji w sprawie i bezzasadnie, w sposób arbitralny przyjął, iż termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu upłynął w dniu 6 maja 2011r. podczas gdy w terminie, w którym nastąpił rzekomy skutek w postaci zastępczego doręczenia decyzji, przebywała w szpitalu, nie mając tym samym możliwości dowiedzenia się o skierowanej do niej przesyłce. Zarzuciła również, iż w aktach sprawy nie znajduje się wzmianka o uznaniu decyzji za doręczoną w sposób zastępczy, przez co, kiedy w dniu 22 czerwca 2011r. osobiście odbierała odpis wydanej w stosunku do niej decyzji, nie mogła uzyskać informacji, że decyzja ta, została już uznana za doręczoną z datą wsteczną, sugerując iż naruszyło to uprawnienie strony do obrony własnych praw. Podniosła także zarzut, że odebrana przez nią decyzja zawierała standardowe pouczenie o środkach i terminach zaskarżenia, które - w sytuacji uznania decyzji za uprzednio doręczoną w sposób zastępczy - było nieaktualne, na co nie zwrócono stronie uwagi, aż do czasu wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko sprowadzające się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona w trybie art. 44§4 k.p.a. a zatem środek zaskarżenia wniesiony po upływie 14 dni od daty doręczenia został wniesiony z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej - p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając wnoszone skargi, rozstrzygają jedynie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną przez skarżącego podstawą prawną. W zakresie kontroli mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie go z porządku prawnego. Z mocy art. 180 § 1. kpa, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z mocy zaś art. 123 §1 i §2 kpa w toku postępowania administracyjnego, organ wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. nr 205 poz.1585), od decyzji ZUS wydawanych w sprawach indywidualnych dotyczących umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w miejsce odwołania, stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Wniosek ten wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże stosuje się do niego odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., w tym również przepis art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z językowej wykładni tego przepisu wynika zatem uprawnienie dla organu odwoławczego do wydania dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć: stwierdzających niedopuszczalność odwołania w przypadkach kiedy np. brak w ogóle przedmiotu zaskarżenia, wyczerpano już tok instancji, lub gdy wnosi je osoba nieuprawniona, oraz stwierdzających uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ustawodawca wprowadził zatem rozgraniczenie pomiędzy przesłankami uniemożliwiającymi dalsze prowadzenie postępowania, a wywierającą zbliżony skutek, aczkolwiek możliwą do usunięcia - przesłanką uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Pominięcie tego rozróżnienia w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym organ stwierdza niedopuszczalność odwołania w związku z uchybieniem terminu, stanowi naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. Zauważyć również należy, że przepis art. 83b ustawy o s.u.s., nakazuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, w przypadku gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego, czy też stwierdzenia jego wniesienia z naruszeniem terminu, zamyka stronie drogę do dalszego postępowania – jest zatem niewątpliwie postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, które winno zostać wydane w formie decyzji. W przedmiotowej sprawie doszło zatem również do naruszenia przepisu art. 83 b ustawy o s.u.s. Opisane naruszenia przepisów postępowania, w ocenie sądu, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, toteż nie stanowią przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mimo tego, przedmiotową skargę uznać należy za zasadną, choć z innych przyczyn aniżeli wyrażone w jej treści. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia doręczenia skarżącej wydanej w sprawie decyzji z dnia 31 marca 2011r. o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek oraz daty tego doręczenia, od której liczyć należy termin do wniesienia środka zaskarżenia . Zgodnie z treścią przepisu art. 44 § 4 k.p.a., w którym ustanowiono zastępczy sposób doręczenia w postępowaniu administracyjnym, w razie niemożności doręczenia pisma w miejscu zamieszkania adresata - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, a adresata przesyłki zawiadamia się dwukrotnie o pozostawaniu pisma w placówce pocztowej, wraz z informacją o możliwości jego odbioru we wskazanym terminie. Zawiadomienie to umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z treści potwierdzenia odbioru, które powraca do nadawcy, winny zatem wyraźnie wynikać przyczyny niemożności doręczenia w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a., a także fakt zawiadomienia adresata o możliwości odebrania przesyłki, fakt powtórnego zawiadomienia po upływie 7 dni od daty złożenia pisma w placówce pocztowej (w urzędzie gminy), oraz informacja, że zawiadomienia o przesyłce zostały każdorazowo umieszczane w miejscach wskazanych w przepisie. Dla uznania, że decyzja została skutecznie doręczona w trybie zastępczym, konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa zawiadomiła adresata w sposób niebudzący wątpliwości o nadejściu pisma i miejscu, gdzie może je odebrać (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2006r., I FSK 565/05, LEX nr 187585, czy postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010r. I FZ 420/10, LEX nr 740861). Pismo doręczone w sposób zastępczy pozostawia się w aktach sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji, została awizowana w dniu 14 kwietnia 2011r. z powodu niemożności doręczenia jej adresatce, a następnie awizowana powtórnie w dniu 29 kwietnia 2011 oraz zwrócona jako nie podjęta w terminie, dnia 20 kwietnia 2011r. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak jednocześnie jakiejkolwiek adnotacji o miejscu przechowania przesyłki oraz informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia dla adresata o próbie doręczenia przesyłki i możliwości jej odbioru. Nie sposób tym samym przyjąć, iż adresat został, w sposób nie budzący wątpliwości, powiadomiony o nadejściu pisma oraz o miejscu, gdzie może je odebrać. Dodatkowo, w aktach sprawy, zamiast przesyłki pozostawionej w myśl art. 44 §4 Kpa ze skutkiem doręczenia w aktach sprawy, z ewentualną adnotacją o dacie jej zastępczego doręczenia, znajduje się jedynie koperta, niegdyś zawierająca doręczoną rzekomo w trybie zastępczym decyzję, oraz notatka urzędowa z której wywnioskować można, iż decyzję ową doręczono w dniu 22 czerwca 2011r. do rąk własnych skarżącej, która jak sama twierdzi, stawiła się osobiście w siedzibie organu. Opisanego trybu doręczenia, z uwagi na naruszenie przesłanek z art. 44 k.p.a. nie sposób zatem uznać za skuteczny i wywołujący skutek w postaci doręczenia decyzji w sposób zastępczy. Wobec tego, uznać należy, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 sierpnia 2011r. doręczona została dopiero w dacie faktycznego przekazania jej stronie tj. w dniu 22 czerwca 2011r. wobec czego pismo skarżącej z dnia 6 lipca 2011r. zawierające wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, złożone w siedzibie organu w tym samym dniu, zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. Odnosząc się na marginesie do zarzutów skargi należy podkreślić, iż wskazane przez skarżącego zasady postępowania administracyjnego ujęte w art. 8 i art. 9 k.p.a. nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek rzetelnego informowania stron o mających znaczenie w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych, do których zaliczyć należy również fakt doręczenia decyzji w trybie zastępczym, a także zobowiązują do udzielania stronie prawidłowych, nie wprowadzających jej w błąd pouczeń, dostosowanych do aktualnej faktycznej i prawnej sytuacji strony. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, zauważając przy tym, iż na egzemplarzu tegoż postanowienia, z niezrozumiałych przyczyn, znajdują się podpisy dwóch osób - oprócz podpisu Dyrektora Oddziału ZUS w J.