I SA/Rz 664/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędzia WSA Piotr Popek Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant ref. Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. – zwanego dalej skarżącym, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2016, do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantów: 10.1.1 podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji i 10.2 ekstensywne uprawy sadownicze po konwersji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżący w 2014 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, w wariantach: - 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), na powierzchni 9,06 ha, - 2.11 pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 35,28 ha. W 2015 r. skarżący dostosował podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe do zasad i warunków wymaganych w ramach działania rolnictwo ekologiczne i wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu za ten rok płatności ekologicznej. Swoje żądanie oparł na § 32 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370 z ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem ekologicznym). Składając wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 r., skarżący zmienił deklarowaną w 2014 r. na działce nr 1106 uprawę malin, w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe), na porzeczkę czerwoną w wariancie 10.1.1. podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji. Wniosek o przyznanie płatności na 2016 r. skarżący złożył w dniu 15 czerwca 2016 r., po czym przedłożył oświadczenie odnośnie działek ewidencyjnych, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wraz z umowami dzierżawy, a także kopię planu działalności rolnośrodowiskowej ekologicznej. Deklarowana powierzchnia do płatności ekologicznej za 2016 r. wyniosła, w przypadku wariantu 10.1.1 – podstawowe uprawy sadownicze po konwersji – 10,13 ha. Taka też powierzchnia została stwierdzona w ramach przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Jeżeli natomiast chodzi o wariant 10.2 - ekstensywne uprawy sadownicze, to skarżący zgłosił do płatności działki o pow. 34,61 ha, natomiast w trakcie kontroli administracyjnej określono tę pow. na 33,78 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. odmówił przyznania skarżącemu płatności ekologicznej za 2016 r. W jego ocenie zmiana deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej w 2014 r. uprawy malin na uprawę czerwonej porzeczki jest niezgodna z art. 32 ust. 1 pkt 1 lit b rozporządzenia ekologicznego. To było także powodem odmowy przyznania płatności ekologicznej w 2015 r., w przypadku której organ odwoławczy, decyzja ostateczną i prawomocną (strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia jej do sądu), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze odmowę, decyzją ostateczną, przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na 2015 r., a więc nieskuteczne przekształcenie płatności rolnośrodowiskowej na płatność ekologiczną w tym właśnie roku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił skarżącemu przyznania płatności na 2016 r., którego to dotyczy niniejsza sprawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od opisanej powyżej decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ocenę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że zmiana rodzaju uprawy na działce nr 1106 z maliny na czerwoną porzeczkę była niezgodna z § 32 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego, tym samym skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności ekologicznej, jako że zaprzestał kontynuowania zobowiązania, podjętego w 2014 r. Niezależnie od powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zauważył, że postępowanie w przedmiocie przyznania płatności na 2016 r. było prowadzone na wniosek skarżącego, który sam określił treść żądania, składając jednocześnie oświadczenie o znajomości zasad przyznawania płatności. Skarżący zobowiązał się też do dostosowania realizowanego zobowiązania do wymogów zobowiązania ekologicznego. Skoro więc nie dopełnił tych wymogów, to przyjąć należy, że nie dołożył w tym zakresie należytej staranności. Skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2017 r. wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: • art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.) oraz § 2, § 11, § 12, § 32 rozporządzenia ekologicznego, poprzez ich niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że zmiana uprawy malin na uprawę czerwonej porzeczki, na działce nr 1106, może spowodować odmowę przyznania płatności ekologicznej, z uwagi na rzekomo nieskuteczne przekształcenie podjętego przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego, • art. 8 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm., zwanej dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), w zakresie w jakim naruszono zaufanie obywatela do władzy publicznej poprzez przerzucenie na niego negatywnych skutków zmian legislacyjnych w czasie trwania stosunku prawnego oraz braku interpretacji wniosku o przyznanie płatności z uwzględnieniem wyjaśnień składanych przez stronę oraz motywacji jej działania, • art. 8 K.p.a. w zw. z art. 4 oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 o wspieraniu rozwoju, poprzez nieudzielenie mu niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, wobec zgłoszenia stosownego żądania przez stronę i istnienie dotychczas utrwalonej praktyki w tym względzie, co jednocześnie stanowiło o naruszeniu zaufania obywateli do władzy publicznej, • § 32 § 1 rozporządzenia ekologicznego w zakresie, w jakim odmówiono stronie przyznania płatności ekologicznej na 2016 r., w sytuacji, w której realizowała ona zobowiązanie rolnośrodowiskowe, od 15 marca 2015 r. kontynuując je jako zobowiązanie ekologiczne, spełniając przy tym warunki przyznania płatności ekologicznej, • § 32 rozporządzenia ekologicznego w jego literalnym brzmieniu, bez odniesienia się do przepisów wyższego rzędu oraz bez uwzględnienia celu regulacji, co w efekcie doprowadziło do wadliwej i rażąco krzywdzącej dla strony odmowy przyznania płatności ekologicznej w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że cały czas działał w dobre wierze, kontynuując od 2007 r. uprawy ekologiczne na zadeklarowanych do płatności działkach. Jednakże, z uwagi na susze oraz choroby roślin, na działce nr 1106, dokonał nasadzeń porzeczki czerwonej, nie mając wiedzy, że działa niezgodnie z prawem, a dokonana zmiana pozbawi go płatności. W przedmiotowej kwestii skarżący zwrócił również uwagę, że pozbawienie go płatności stanowi niewspółmierną do wagi naruszenia karę, co jest dla niego bardzo krzywdzące. Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił także uwagę na zmiany legislacyjne, dotyczące zasad przyznawania płatności ekologicznej, czego wyrazem jest chociażby rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. poz. 1932), uwzględniające niedociągnięcia legislacyjne i problemy związane z przekształcaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych w zobowiązania ekologiczne. Zdaniem skarżącego, przyznanie płatności ma charakter przysparzający i fakultatywny, a zatem to w gestii wnioskodawcy pozostaje uzyskanie danej płatności. Takie ograniczenie przez stronę zakresu wnioskowanej pomocy nie może skutkować całkowitym pozbawieniem płatności, lecz co najwyżej jej ograniczeniem. Skoro więc bezspornym jest, że w kolejnym roku kontynuowano uprawy na tych samych obszarach, a jedynie na niewielkiej części dokonano zmiany uprawnianej rośliny, to należało przyznać płatność do wszystkich, za wyjątkiem działki nr 1106, działek. Odnosząc się do charakteru płatności ekologicznej skarżący zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 487 ze. zm.), płatność ta jest świadczeniem, które może uzyskać beneficjent w zamian za to, że ponosi straty, w związku z podjętym zobowiązaniem. Tymczasem przepisy rozporządzenia ekologicznego nie tylko nie służą realizacji tego celu, lecz wręcz go utrudniają. W dodatku zostały wydane z dużym opóźnieniem – 15 miesięcy od wydania aktu unijnego. Tak więc gdy skarżący w 2014 r. likwidował plantację malin, to nie mógł przypuszczać, że polski ustawodawca w 2015 r. zmieni warunki przyznawania płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kwestii podnoszonych przez skarżącego zmian legislacyjnych organ stwierdził, że nie mają one zastosowania do przyznania płatności ekologicznej. Żadna bowiem ze zmian nie dotyczyła przekształcania zobowiązań rolnośrodowiskowych w ekologiczne. Dodał też, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zwrot pobranej płatności, ale kwestia jej przyznania w 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Analizując treść podniesionych przez skarżącego zarzutów, jak również przytoczonej na ich poparcie w uzasadnieniu skargi argumentacji stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny. Skarżący nie kwestionuje bowiem ani okoliczności związanych z wystąpieniem przez niego z wnioskiem o przyznanie płatności za 2016 r., faktu nieprzyznania mu płatności ekologicznej w 2015 r., ani też tego, że na działce nr 1106 dokonał zmiany upraw, zastępując plantację malin, prowadzoną w 2014 r., plantacją czerwonej porzeczki. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to w tym zakresie stanowisko skarżącego jest natomiast niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony zarzuca on organom niewłaściwą interpretację przepisu § 32 rozporządzenia ekologicznego, podkreślając kontynuowanie przez siebie zobowiązania ekologicznego, przekształconego z rolnośrodowiskowego, z drugiej zaś (co podkreśla w uzasadnieniu skargi), wskazując na swoją dobrą wiarę i działanie w zaufaniu do organu przyznał, iż nie miał wiedzy, że działa niezgodnie z prawem. Dodatkowo zarzucił też, że przepis § 32 rozporządzenia ekologicznego jest niezgodny z aktami wyższego rzędu, w szczególności rozporządzeniem nr 1305/2013. W tej sytuacji stwierdzić należy, że stanowisko skarżącego w przedmiotowej kwestii jest niejasne i nieprecyzyjne. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej Sąd nie jest jednak związany granicami skargi ani też podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), w związku z tym przedmiotowa decyzja została oceniona z punktu widzenia legalności, w kontekście wszelkich, znajdujących do niej zastosowanie regulacji. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczy odmowy przyznania skarżącemu płatności ekologicznej za 2016 r., a więc płatności przyznawanej w ramach realizacji wieloletniego programu. Skarżący podjął się realizacji przedmiotowego programu w 2014 r., w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, po czym, w 2015 r. zdecydował się na przekształcenie tego zobowiązania na zobowiązanie ekologiczne i kontynuowanie programu w takim jego aspekcie. Możliwość dokonania takiego przekształcenia, w wyraźnie sprecyzowanych sytuacjach, przy zachowaniu odpowiednich warunków, została przewidziana w § 32 rozporządzenia ekologicznego. Możliwe to jednak było wyłącznie w 2015 r. Z akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji wynika, że skarżącemu odmówiono, decyzją ostateczną i prawomocna, przyznania płatności ekologicznej za 2015 r., tak więc w tym właśnie roku nie doszło do skutecznego przekształcenia realizowanego przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego na zobowiązanie ekologiczne. W konsekwencji tego skarżący nie może w 2016 r. kontynuować realizacji zobowiązania ekologicznego, którego de iure nie podjął w latach wcześniejszych. Nieprzyznanie skarżącemu płatności ekologicznej za 2015 r. w istocie więc przesądza rozstrzygnięcie jego wniosku, dotyczącego płatności ekologicznej za 2016 r. Nawet więc stwierdzenie uchybienia przez organ określonym regulacjom w tej kwestii, w szczególności przepisom rozporządzenia ekologicznego, nie może prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie bowiem od prawidłowości uzasadnienia rozstrzygnięcia, nie ulega wątpliwości, że skarżącemu płatność ekologiczna za 2016 r. nie przysługuje. Odnosząc się jednak do stanowiska organu odwoławczego, zawartego w zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż w myśl § 32 rozporządzenia ekologicznego skarżący nie mógł skutecznie przekształcić swojego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ekologiczne. Skarżący w 2014 r. podjął się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w ramach pakietu 2 rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.9 i 2 11. W 2016 r., podobnie jak w 2015 r., wystąpił o przyznanie mu płatności ekologicznej w wariantach 10.1.1. i 10.2. Zgodnie zaś z § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego rolnikowi, który od dnia 15 marca 2014 r. realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może zostać przyznana płatność ekologiczna, jeżeli od dnia 15 marca 2015 r. kontynuuje podjęte zobowiązanie jako zobowiązanie ekologiczne w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. a lub c lub pkt 10 lit. a lub c - w przypadku gdy dotychczas realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu dziewiątego lub dziesiątego Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne - z wyłączeniem uprawy truskawki, maliny lub poziomki; wariantu jedenastego lub dwunastego Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne. Skarżący zadeklarował realizację zobowiązania ekologicznego, w wariantach 10.1.1. i 10.2, a więc tych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 10, lit a i lit. c rozporządzenia ekologicznego. Dotychczas realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2, w wariancie 9 i 11. Działka nr 1106, na której uprawiał maliny, była użytkowana w ramach wariantu 9, a więc w tym wypadku znajduje zastosowanie przepis § 32 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia ekologicznego, który mówi o możliwości przyznania płatności ekologicznej, w przypadku kontynuowania zobowiązania, gdy wnioskodawca dotychczas realizował wariant 9 i 10, z wyłączeniem uprawy truskawki, maliny lub poziomki. Z powołanego przepisu wynika, że realizacja wariantu 9, jeżeli obejmowała uprawę malin, wykluczała kontynuowanie zobowiązania jako zobowiązania ekologicznego. Jeżeli zaś chodzi o zmianę rodzaju upraw, na którą zwróciły uwagę organy, to posłużenie się zwrotem "kontynuuje" istotnie wyklucza możliwość zmianę rodzaju upraw, niezależnie od okoliczności, które wiązałyby się z taką zmianą. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organy wykładni przepisu § 32 rozporządzenia ekologicznego. Na akceptację nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, a mianowicie te związane z wykazywaną przez skarżącego niezgodnością § 32 rozporządzenia ekologicznego z aktami prawnymi wyższego rzędu. Zarówno bowiem uregulowania zawarte w rozporządzeniu nr 1305/2013 i ustawy o rozwoju zawierają normy o charakterze ogólnym, w świetle których nie sposób jest stwierdzić sprzeczności z nimi regulacji rozporządzenia ekologicznego. Przepisy tego rozporządzenia zawierają bowiem przepisy o charakterze szczegółowym, odnoszące się do technicznej strony przekształcania zobowiązania rolnośrodowiskowego w ekologiczne, które w żaden sposób nie godzą w cele ustanowienia płatności ekologicznej. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię podnoszonego przez skarżącego naruszenia przez organy rozstrzygające jego sprawę zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej i przerzucania na niego konsekwencji negatywnych zmian legislacyjnych, to również w tym zakresie brak jest podstaw do podzielenia stanowiska wyrażonego w skardze. Wynika to przede wszystkim z tego, że na podstawie akt sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia niewłaściwego procedowania w sprawie przez rozstrzygające ją organy, w szczególność wprowadzania skarżącego w błąd. Ponadto zauważyć należy, że to wnioskodawca występujący o przyznanie mu płatności odpowiada za treść wniosku i deklaruje znajomość zasad przyznawania konkretnej płatności. Tak więc, kierując się jedynie niczym niepopartymi twierdzeniami skarżącego, nie sposób jest zarzucić organom uchybienia swoim obowiązkom, w szczególności tego, że uchybienia te miały wpływ na treść wydanej decyzji. Zgodzić się też należy z Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że podnoszone przez skarżącego zmiany legislacyjne nie dotyczą kwestii, które byłyby związane z przedmiotem niniejszej sprawy. Na ich podstawie nie można również wywodzić twierdzeń odnośnie braków i zaniechań legislacyjnych, w zakresie obowiązujący przepisów, dotyczących zasad przyznawania płatności ekologicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.