I SA/Rz 680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. O. – zwanej dalej skarżącą, od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] sierpnia 2019 r, nr [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym sprawy w dniu 31 maja 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiesił postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o przyznanie jej płatności bezpośrednich, płatności ONW oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r., do czasu zakończenia prowadzonej wobec skarżącej przez Prokuraturę Okręgową w R. sprawy związanej z tymi płatnościami. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – postanowieniem z [...] lipca 2019 r. W tym miejscu Sąd stwierdza, na podstawie informacji posiadanych z urzędu, że postanowienie z [...] lipca 2019 r., o którym wyżej mowa, zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. I SA/Rz 486/19. W okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 r. organ I instancji uznał, że jej rozstrzygnięcie uzależnione jest od wielu czynników, w tym między innymi od ustalenia zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego skarżącej za 2017 r. Z tego więc względu zawiesił to postępowanie, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.). Rozstrzygnięcie w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r. organ uznał bowiem za zagadnienie wstępne, na gruncie rozpatrywanej sprawy, dotyczącej płatności za rok kolejny (2018). Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie organu I instancji, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał go w mocy. Organ II instancji stanął na stanowisku, że zaskarżone zażaleniem postanowienie jest zasadne i odpowiada prawu, albowiem kwestia płatności za 2017 r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej płatności za 2018 r. Rok 2017 jest bowiem pierwszym rokiem realizacji przez skarżącą programu wieloletniego, dlatego wydanie decyzji co do niego stanowi niezwykle istotne zagadnienie na gruncie sprawy o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2018. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, dotyczącego procedowania w sprawie płatności bezpośrednich za 2017 r. i wydania decyzji, bez zawieszenia postępowania organ odwoławczy zaznaczył, że płatności te miały charakter jednorazowy, nie było więc potrzeby zawieszania postępowania. Skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia, podobnie jak i uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji i uznanie, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie może być postępowanie prowadzone w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r., a także w drodze pośredniego uznania, że zagadnieniem wstępnym w tym wypadku może również być przedmiot sprawy karnej, 3) naruszeń przepisu art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechane zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, 4) obrazę art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zamiast oceny swobodnej, bez uwzględnienia wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, poprzez uznanie, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być postępowanie prowadzone w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r. a także w drodze pośredniego uznania, że zagadnieniem wstępnym w tym wypadku może również być przedmiot sprawy karnej, 5) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia, z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumienia stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, 6) art. 8 i art. 12 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy ten sam organ przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018. W uzasadnieniu skargi zauważono, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie zostało oparte na prawdziwych motywach, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania za 2017 r., wbrew stanowisku organu, zostało wyeliminowane z porządku prawnego. W kwestii zagadnienia wstępnego skarżąca zauważyła, że w istocie organ nie wskazał co za takowe zagadnienie uważa. Tymczasem nie może nim być z pewnością rozstrzygnięcie sprawy karnej. Jeżeli zaś chodzi o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną za 2017 r., to zdaniem skarżącej organ nie może opierać się na przewidywaniach, co do sposobu rozstrzygnięcia o niej. Poza tym ustalenia faktyczne dokonywane w jednej sprawie nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w drugiej, albowiem za zagadnienie wstępne może być uznana wyłącznie kwestia materialnoprawna. Według skarżącej zaskarżone przez nią postanowienie jest nazbyt lakoniczne, aby można było stwierdzić jaki jest związek przyczynowy pomiędzy sprawą o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne za rok 2017 i rok 2018 . Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oprócz tego dodał, że przypadku zobowiązań wieloletnich, wydając decyzję dotyczącą pierwszego roku jego realizacji, określeniu podlega wielkość całego wieloletniego zobowiązania. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie płatności w kolejnym roku kwestia ma niezwykle istotne znaczenie i jako taka winna być uznana za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Spor pomiędzy stronami zawisłej przed Sądem sprawy koncentruje się, co do zasady, wokół jednej kwestii, a mianowicie tego czy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie płatności za 2018 r. uzależnione jest od zagadnienia wstępnego i czy za takie zagadnienie można uznać kwestię związaną z rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego skarżącej za 2017 r. Niezależnie jednak od powyższego, formułując skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skarżąca zawarła w niej również zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a także zarzuty odnoszące się do niepełnego oraz niejasnego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tego rodzaju zarzutów natury procesowej stwierdzić należy, że są one bezzasadne. I tak, jeżeli chodzi o uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia to podkreślić należy, że z jego treści w sposób jasny i jednoznaczny wynika z jakich powodów i na jakiej podstawie prawnej organ uznał za zasadne zawieszenie prowadzonego przez siebie postępowania. Uznał bowiem, że rozstrzygniecie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o przyznanie jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie jej tego rodzaju płatności za rok 2017 oraz określenie jej zobowiązania za ten właśnie rok. Stanowisko takie wywiódł zaś z tego że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne są przyznawane w ramach realizacji programów wieloletnich, tak więc dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności za 2018 r. konieczne jest najpierw określenie granic samego zobowiązania wieloletniego, a to może nastąpić jedynie w ramach rozstrzygnięcia w sprawie płatności za pierwszy rok, tj. rok 2017. Stanowisko organu jest w tym wypadku jasne i jednoznaczne, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom jakie w tym zakresie statuuje art. 107 § 1 oraz § 4 K.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji znalazły się stwierdzenia odnoszące się wprost do przyczyn zawieszenia postępowania za 2017 r., dotyczących prowadzenia postępowania karnego, a także stwierdzenia co do ostatecznego charakteru postanowienia w tym przedmiocie, które to zostało następnie prawomocnie uchylone, jednakże argumentacja tego rodzaju nie została przytoczona na uzasadnienie stwierdzenia istnienia zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej płatności za 2018 r. Poza tym organ odwoławczy, który dokonywał ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko rozpatrzenia zarzutów skarżącej, zawartych w zażaleniu, okoliczności tych nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej, jakoby pośrednio za zagadnienie wstępne uznano rozstrzygnięcie sprawy karne, są bezzasadne. Nie sposób jest również zgodzić się ze skarżącą w kwestii podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, związanego z niezebraniem odpowiedniego materiału dowodowego oraz nieprawidłową oceną zebranych dowodów. Zarzuty te zostały przede wszystkim sformułowane nazbyt ogólnikowo, a skarżąca w istocie nie podaje w czym upatruje naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Argumenty przytoczone przez nią na uzasadnienie tego rodzaju stanowiska w istocie stanowią powielenie twierdzeń związanych z uzasadnieniem zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić także, że kwestia zawieszenia postępowania ma charakter wpadkowy w postępowaniu głównym, dotyczącym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 r., i z tego względu prowadzący to postępowanie organ prowadził ustalenia faktyczne pod kątem rozstrzygnięcia sprawy głównej, a nie w kierunku wynikłej w jego trakcie kwestii wpadkowej. Skoro zaś zagadnienie wstępne ma ze swej istoty charakter prawny, a nie faktyczny, to prowadzenie w jego zakresie odrębnych ustaleń faktycznych jest wykluczone. Z tego też względu zarzut skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zagadnienie wstępne na które powołują się organy obu instancji jest ze swej istotny związane z zakresem zobowiązania wieloletniego, określanym w pierwszym roku programu, a więc jego prawnym ukształtowaniem. Trudno więc sobie wyobrazić w jaki sposób organ mógłby dopuścić się naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego, nie podzielając poglądu skarżącej, odnośnie tego, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. to zgodnie z jego brzmieniem ustawodawca obliguje organ prowadzący dane postępowanie administracyjne do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia prawna, która wynikła w trakcie danego postępowania administracyjnego, a bez której rozstrzygnięcia nie jest możliwe załatwienie danej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, dotyczącej przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w drugim roku realizowanego przez skarżącą programu wieloletniego. Rację ma więc organ twierdząc, że dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku w kolejnym roku realizacji zobowiązania wieloletniego, niezbędnym jest uprzednie ustalenia kształtu tego zobowiązania, co może nastąpić jedynie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności za pierwszy rok jego realizacji. Do zakresu tego zobowiązania organ będzie się bowiem odnosił rozpatrując wniosku o przyznanie płatności w latach kolejnych. W tym miejscu należy podkreślić, że w ramach rozpoznania wniosku o przyznanie płatności za 2018 r. organ nie mógł rozstrzygnąć ani o kształcie całego zobowiązania, ani o płatności za rok 2017 r. Z tego względu rozstrzygnięcie tej kwestii ma charakter zagadnienia wstępnego na gruncie okoliczności sprawy dotyczącej roku 2018, wobec czego nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, kwestionującymi taką jego kwalifikację. Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kwestii płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 r., należało do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podobnie jak sprawy o przyznanie płatności za rok 2017, której to rozstrzygnięcie zostało uznane za zagadnienie wstępne. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołań od decyzji wydanych w obu sprawach był zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . Tak więc zarówno załatwienie przedmiotowej sprawy, jak również sprawy, której rozstrzygnięcie zostało na jej gruncie uznane za zagadnienie wstępne, pozostawało w gestii tych samych organów. Sąd jednak podziela prezentowany w orzecznictwie oraz doktrynie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1, poz. 44, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 listopada 2016 r., sygn. II SA/Ol 1235/16 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl, Wróbel Andrzej - art. 97. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII Wolters Kluwer,), że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Zgodnie zaś z tymi ostatnimi, poprzez inny organ należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż oba postępowania, tj. to dotyczące płatności za 2018 r., jak również uznane za zagadnienie wstępne (jeżeli chodzi o jego wynik) postępowanie dotyczące płatności za rok 2017 r. były odrębnymi i niezależnymi od siebie postępowaniami. Tak więc, jak to już zostało wyżej zasygnalizowane, rozstrzygając sprawę płatności za 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mógł przesądzać jakiejkolwiek kwestii związanej z płatnościami za rok 2017, gdyż wykraczałoby to poza granice rozpatrywanej – pozostającej w jego właściwości sprawy. Z punktu wiedzenia odrębności obu spraw, sprawa płatności za 2017 r. była więc rozstrzygana odrębnie przez inny organ, choć w obu przypadkach był to Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący uchybienia zasadzie szybkości postępowania, poprzez zawieszenie postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy, bez uprzedniego przesądzenia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe. Tak więc czasowe wstrzymanie biegu postępowania z tej właśnie przyczyny, jest uzasadnione i jako takie nie może być traktowane jako uchybienie obowiązującym przepisom, w szczególności nakazowi załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze powyższe Sąd, kierując się treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.