I SA/Rz 682/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Bożena Wieczorska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska NSA Maria Piórkowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Paśko po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę 1) uchyla zaskarżoną decyzję , 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 682/08 Uzasadnienie Pismem z dnia 18 marca 2006r. J.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek z uwagi na trudną sytuację materialną. Decyzją nr [...] z dnia [...] mają 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę . Swoje stanowisko organ argumentował tym, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998r. /Dz.U. Z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm./ od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i wysokości określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa /Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm./. Żaden z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę, co czyni wniosek bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008r. w oparciu o treść art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc tę samą argumentacje. Na decyzję tę J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wnosząc o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu naprowadził, że ma 58 lat, przez okres 25 lat pracował w zakładach państwowych, a 10 lat prowadził działalność gospodarczą. Obecnie nie pracuje oraz nie prowadzi działalności a także nie ma środków na utrzymanie się przy życiu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu choć z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie, orzekające organy umorzyły jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nie zapłaconych składek na ubezpieczenie. Jako podstawę materialno-prawną takiego rozstrzygnięcia, powołały się na treść art. 28 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Sąd nie podziela takiej interpretacji wyżej powołanego przepisu. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek, z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem, i to w sposób automatyczny, wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei, to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach, wynika z art. 28 ust. 1-3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie do braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście, przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym, jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Umorzenie postępowania nie mogło więc nastąpić z powodu niedopuszczalności umarzania samych odsetek, jak mylnie przyjęły organy orzekające, stwierdzając, iż "w świetle obowiązujących przepisów Zakład jest obowiązany umarzać odsetki tylko w przypadku, gdy umorzeniu podlega należność główna", przy jednoczesnym braku wykazania, iż w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do dokonania ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (por. Z.Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Podkreślić należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest bowiem prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji musi jasno wskazywać motywy nieuwzględnienia wniosku Strony. Winno więc zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie, tak aby Strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Warto pamiętać, iż brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje, że nie tylko Strona, ale również weryfikujący sprawę Sąd, nie jest w stanie ustalić, czym kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno również wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Mając na względzie powyższe, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosując zasady rzetelnej procedury administracyjnej, winien dokonać kompleksowej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej Skarżącego. Ocena ta, oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego oraz na przekonywujących podstawach, winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a). Z tych też przyczyn Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.