I SA/Rz 686/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 października 2014r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II kwartału 2004r. do I kwartału 2012r. w kwocie 5.360 złotych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmawiającą A. L. ( dalej: Skarżącemu ) umorzenia zaległości z tytułu odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2 kwartału 2004 r. do 1 kwartału 2012 r. w kwocie 5.360,00 zł na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie K.p.a., art. 59 ust. 3, art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1403 ) – dalej w skrócie ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że A. L. w dniu 24 lutego 2014 r. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o: "pozytywne uchylenie lub kasację ubezpieczenia społecznego oraz te zaległe długi i odsetki". W wyniku przeprowadzonej wizytacji gospodarstwa rolnego ustalono, że Skarżący zamieszkuje w R. przy ul. K. 199, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 0,66 ha, 0,99 ha przeliczeniowego, ma 47 lat, zamieszkuje wraz z matką i ojcem w murowany domu, którego stan określono jako dobry, obok znajduje się stajnia i stodoła, których stan także określono jako dobry, chowa drób. Jest kawalerem, osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Ustalono również, że nie korzysta z pomocy opieki społecznej, nie posiada dokumentacji lekarskiej świadczącej o stanie chorobowym, ani też dokumentacji dotyczącej stanu klęski żywiołowej bądź jakiegoś zdarzenia losowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia zaległości z tytułu odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2 kwartału 2004 do do 1 kwartału 2012 r. w kwocie 5.360,00 zł, w tym na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie 1.564,00 zł., na ubezpieczenie emerytalno – rentowe w kwocie 3.796,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w gospodarstwie Skarżącego nie miały miejsca okoliczności, niezależne od niego, których wystąpienie miałoby wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu składek, tj. zdarzenia losowe, klęski żywiołowe oraz inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacenia zaległych składek, nie dostarczył również żadnej dokumentacji na potwierdzenie dolegliwości, na które powoływał się w trakcie przeprowadzonej u niego wizytacji. Organ stwierdził również, że Skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami, którzy osiągają dochody z tytułu pobierania świadczeń emerytalnych. W terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący złożył "pismo do decyzji z dnia 11 kwietnia 2014 r. pozytywną odpowiedź o kasację całkowitego zadłużenia + odsetki". W uzasadnieniu wskazał, że ma pilne potrzeby na wydatki zdrowotne. Z powodu choroby padła prowadzona przez niego gospodarka. Pismem z dnia 15 maja 2014 r. organ zwrócił się do Skarżącego z pytaniem czy jego pismo z dnia 30 kwietnia 2014 r., stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia odsetek zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., czy też stanowi nowe żądanie umorzenia całego zadłużenia z tytułu składek. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący wskazał, że jego wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skazał, że wnosi o umorzenie zaległości odsetkowych. Wskazał, że ze względu na brak środków finansowych nie jest w stanie wykupić wszystkich zapisywanych leków, nie może również liczyć na pomoc rodziny. Rodzice są już starzy i schorowani, a dochody przeznaczają na własne potrzeby, lekarzy i lekarstwa. Czasem w ramach pomocy sąsiedzkiej uda mu się zarobić parę złotych, jednak stan zdrowia nie pozwala mu na stałe zatrudnienie. Żyje w niedostatku, co jak wskazuje można było stwierdzić w trakcie wizytacji w jego gospodarstwie. Podkreśla, ze nie ma żadnych możliwości spłacenia zaległych odsetek. Z tych względów ponownie wnosi o uwzględnienie wniosku. Zaskarżoną decyzją Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu wskazał, ze przy wydawaniu decyzji umorzeniowej brane są pod uwagę okoliczności, które wystąpiły niezależnie od rolnika i których wystąpienie miało wpływ na powstanie zwłoki, a więc głównie zdarzenia losowe i klęski żywiołowe, których nie stwierdzono. Nie stwierdzono również po stronie Skarżącego wystąpienia przewlekłej choroby, która mogłaby być taką podstawą. Organ stwierdził również, że sposób i data powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, przyznanie ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty, przemawiają za negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. W skardze na powyższą decyzję Skarżący ponownie wniósł o umorzenie zaległych odsetek lub całości ubezpieczenia. Wskazał, że nie jest w stanie przedstawić rachunków na zakup lekarstw, ponieważ z powodu braku środków ich nie wykupił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponieważ Skarżący utrzymuje się z posiadanego gospodarstwa rolnego, prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicami, którzy utrzymują się ze świadczeń z organu rentowego, w związku z powyższym jest w stanie spłacić powstałe zadłużenie. W ocenie organu sprawa została dostatecznie wyjaśniona co uzasadniało wydanie decyzji w ramach swobodnego uznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak wyznaczonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą Skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2 kwartał 2004 r. do 1 kwartału 2012 r., a następnie utrzymując tą decyzję w mocy, nie orzekł o całości żądania. Ze złożonego przez Skarżącego pierwotnie wniosku z dnia 24 lutego 2014 r. wyraźnie wynikało, że jego wolą było umorzenia całego zadłużenia ( "kasacja ubezpieczenia społecznego, oraz te zaległe długi i odsetki". Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 30 kwietnia 2014 r. Skarżący zwróci się o "kasację całkowitego zadłużenia + odsetki". W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu wyłącznie w przedmiocie odsetek nie odpowiadało zakresowi żądania. Powyższego nie usprawiedliwia podjęta przez organ, na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, próba naprawienia sytuacji, zwrócenie się do Skarżącego, pomimo jasnej treści wniosków ( tak z dnia 24 lutego 2014 r. jak i 30 kwietnia 2014 r. ), o sprecyzowanie czy wniosek z dnia 30 kwietnia 2014 r., jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia odsetek, czy też stanowi nowe żądanie umorzenia całego zadłużenia, ani też udzielona przez Skarżącego odpowiedź, że jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. O treści żądania decydował Skarżący. Miał on prawo do jego zmiany w ramach swobody dysponowania żądaniem. Niedopuszczalne jest natomiast ingerowanie organu w swobodne oświadczenie woli Skarżącego, zwłaszcza jeżeli zmierza do dostosowania treści żądania do przyjętego zakresu rozstrzygnięcia. Tymczasem należy zauważyć, że organ wzywając Skarżącego o sprecyzowanie czy pismo z dnia 30 kwietnia 2014 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazał równocześnie, że dotyczy to sprawy umorzenia odsetek. W takich okolicznościach nie można przyjąć, że organ orzekł zgodnie z zakresem żądania Skarżącego. Ponadto Sąd stwierdza, że zarówno decyzja wydana w wyniku rozpoznania pierwotnego wniosku jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostały wydane z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności, podobnie jak inne rodzaje ulg: odroczenie płatności czy rozłożenie należności na raty, są podejmowane w ramach przyznanego organom luzu decyzyjnego w granicach tzw. swobodnego uznania. Oznacza ono, że nawet po spełnieniu wszystkich przesłanek przemawiających za pozytywnym rozpoznaniem wniosku, organ może odmówić umorzenia. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Niezależnie od treści decyzji, organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem wszelkich zasad, które ponadto powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Decyzja uznaniowa, różni się od decyzji związanej jedynie swobodą przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zasady prowadzenia postępowania dowodowego są takie same. Tak jak w przypadku decyzji związanych, organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia musi być dokonana w określonym stanie faktycznym, a więc postępowanie prowadzone w celu prawidłowego ustalenia tego stanu musi uwzględniać także obowiązujące zasady procesowe. W szczególności przepis art. 7 k.p.a., który nakazuje organom podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z kolei dla realizacji tych wymogów, przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem organ rozpoznając wniosek powinien zebrać, rozpatrzyć wszystkie dowody, a następnie rozstrzygnąć czy ustalona sytuacja uzasadnia skorzystanie przez skarżącego z wnioskowanej pomocy, czy nie, czy też zachodzą inne okoliczności przemawiające za negatywnym rozstrzygnięciem. Wszystko to powinno znaleźć wyraz w treści uzasadnienia. W przedmiocie umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia rolniczego ustawodawca nakłada na organ obowiązek dokonania wielu ustaleń. I tak: zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: 1) odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części; 2) umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Ponadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu: Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 2) dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 3) kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Z kolei na podstawie §7 ust. 3 Zarządzenia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie trybu umarzania, odpisywania i udzielania ulg w spłacaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i na ubezpieczenie zdrowotne oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ( Dz.Urz.PKRUS z 2011 r., Nr 1, poz. 31 ) – dalej Zarządzenie PKRUS: umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i ubezpieczenie zdrowotne, na wniosek dłużnika może być dokonane, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, w przypadku, gdy zachodzi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) brak jest możliwości potrącenia zadłużenia ze świadczeń, 2) nie zachodzą okoliczności do orzeczenia o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek, 3) z rozeznania o możliwościach płatniczych dłużnika wynika brak źródeł dochodu oraz majątku, z którego można by efektywnie dochodzić należności, 4) sytuacja finansowa zobowiązanego uniemożliwia uregulowanie całości zadłużenia nawet przy udzieleniu dogodnych ulg w spłacie, 5) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 6) zobowiązany poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujące że opłacanie należności z tytułu składek stanowiłoby w tej sytuacji znaczne obciążenie finansowe dla zobowiązanego i jego rodziny, 7) zaistnienie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W stosunku zaś do należności emerytalno – rentowych znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1535/2007 ( § 1 ust. 2 Zarządzenia PKRUS), dotyczące pomocy niezgodnej z zasadami rynku wewnętrznego, zakłócającej konkurencję. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia nie jest taką pomocą pomoc nieprzekraczająca 7.500 EUR w okresie trzech lat podatkowych. Ponadto zgodnie z § 7 ust. 4 Zarządzenia PKRUS w przypadku wpływu wniosku rolnika-beneficjenta pomocy de minimis w rolnictwie o umorzenie należności z tytułu składek od III kw. 2004 r. na funduszu emerytalno-rentowym - umorzenie całości lub części zadłużenia od tego okresu będzie mogło nastąpić w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie potwierdzi, że dłużnik ten znajduje się w przejściowo trudnej sytuacji, a udzielenie pomocy de minimis w rolnictwie nie spowoduje przekroczenia określonego pułapu pomocy ( § 7 ust. 4 Zarządzenia PKRUS). Te, obszernie przytoczone przepisy, określają zakres ustaleń organów podejmujących decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników, niezależnie od decyzji jaka zapadnie w sprawie. Organ powinien poddać analizie wszystkie wymienione przesłanki i na podstawie ustalonego przez siebie stanu faktycznego ustalić czy zostały one spełnione czy też nie, co powinno następnie znaleźć się w treści uzasadnienia. Tymczasem w sporządzonych przez organ uzasadnieniach ograniczono się do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania Skarżącemu wnioskowanej ulgi. Organ wskazał, że nie miały miejsca żadne zdarzenia losowe, kęski żywiołowe, nie stwierdzono przewlekłej choroby, a sytuacja życiowa nie jest nadzwyczajna. Poza powyższymi stwierdzeniami organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie doszedł do powyższych wniosków, co wziął pod uwagę, jakimi okolicznościami się kierował. O ile niestwierdzenie zdarzeń losowych, klęski żywiołowej, przewlekłej choroby, w braku dokumentów potwierdzających te okoliczności nie wymagało uzasadnienia, o tyle stwierdzenia, że sytuacja życiowa Skarżącego nie uprawnia go do skorzystania z wnioskowanej ulgi, takiego uzasadnienia już wymagało. Organ ustalił, że Skarżący prowadzi wraz z rodzicami wspólne gospodarstwo i utrzymuje się z otrzymywanych świadczeń. Nie ustalił jednak jaka jest wysokość tych świadczeń, w jakim zakresie pokrywają one miesięczne wydatki, ani jaka jest wysokość tych wydatków. Organ nie rozważył w ogóle przesłanek dotyczących należności emerytalno – rentowych. Jak już wyżej wskazano decyzja uznaniowa to nie decyzja dowolna. Przyznana organowi swoboda ogranicza się wyłącznie do części decyzyjnej, która jednak musi zostać poprzedzona ustaleniami jak przy decyzjach związanych. Ma ona stanowić wynik przeprowadzonego przez organ postępowania, dokonanych w jego ramach ustaleń i ocen, opisanych następnie w uzasadnieniu. Organ nie może ograniczyć się jedynie do wniosków końcowych. W przeciwnym razie taka decyzja staje się skrajną postacią decyzji swobodnej - decyzją autorytarną, której kontrola jest niemożliwa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają zakresowi żądania, wydane zostały bez dokonania wszechstronnej analizy sytuacji Skarżącego w nawiązaniu do obowiązujących regulacji prawnych co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.