I SA/Rz 697/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin- Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]maja 2011 r. nr [...] 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 697/11 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 9 marca 20011r. A. J. (dalej: Zobowiązana) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych, z uwagi na ciężką sytuację materialną oraz pogarszający się stan zdrowia. Zobowiązana wskazała, że od czerwca 2010r. jedynym źródłem utrzymania jest renta chorobowa, która w części została zajęta przez komornika sądowego. Kwota, którą otrzymuje, nie wystarcza nawet na zakup leków i hospitalizację. Nadmieniła, że co 2 - 3 tygodnie dojeżdża do kliniki w L. w celu prowadzonej chemioterapii. Podała również, że ma na utrzymaniu trójkę małoletnich dzieci oraz że otrzymuje pomoc z Urzędu Miasta w formie zasiłku rodzinnego i dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 32.319,15 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 12.753,31 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 2.511,91 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zobowiązana podniosła, że spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż cierpi na przewlekłą chorobę, a środki finansowe, którymi dysponuje, nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jej i dzieci. Wskazała, że po potrąceniu składek i egzekucji sądowych otrzymuje rentę w kwocie 452,60 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Zobowiązana jest właścicielem lokalu mieszkalnego w T., samochodu osobowego oraz współwłaścicielem garażu i drogi dojazdowej do garażu. Pobiera świadczenie rentowe w wysokości 706,29 zł, z którego jest skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne, zasiłek rodzinny w kwocie 353,00 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 399,36 zł. Nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009r. poz. 1585 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., należności z tytułu z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która w sprawie nie występuje, gdyż wobec Zobowiązanej jest skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne z pobieranego świadczenia. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umorzenia należności uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz. 1365 ze zm.) - dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003r. Organ podniósł, że trudna sytuacja finansowa i zdrowotna nie może stanowić wystarczających powodów do uwzględnienia wniosku o umorzenie. W ocenie organu, zaległości względem ZUS nie wynikają z przyczyn niezależnych od Zobowiązanej, która mimo świadomości istnienia zaległości nie wykazywała należytej staranności o terminowe regulowanie zobowiązań. Zdaniem organu, nie spełniono warunków do umorzenia zobowiązań, w szczególności z uwagi na to, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załączono dokumentów, które miałyby wpływ na zmianę decyzji organu I instancji, zobowiązana osiąga stały dochód z tytułu świadczenia rentowego, posiada majątek, na którym istnieje możliwość zabezpieczenia wierzytelności, mąż Zobowiązanej prowadzi działalność gospodarczą, egzekucja ze świadczenia jest skuteczna oraz nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Na decyzję organu odwoławczego A. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 i art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., wskutek nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, który nie został oceniony wszechstronnie i rzetelnie, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a także braku wyczerpującego uzasadnienia zajętego stanowiska, - przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3 a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów, szczególnie pojęć: "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek", co miało wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła, że w decyzjach obu instancji organ błędnie przyjął, że nie występują warunki przewidziane w art.28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. W ocenie Skarżącej, organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń w celu zbadania czy zaistniały przesłanki przewidziane art.28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia i nie wykazał, na których dowodach się oparł, a którym odmówił wiarygodności. Skarżąca wskazała, że od wielu lat choruje na nieuleczalną i zagrażającą życiu chorobę, czego organ nie powiązał z okresem niepłacenia składek. Z uwagi na znaczne pogorszenie stanu zdrowia, skutkujące uznaniem za niezdolną do pracy, Skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Mąż A. J. przejął działalność gospodarczą, jednakże jej prowadzenie jest na pograniczu opłacalności. Skarżąca ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci. Dochody które otrzymuje, łącznie z zasiłkiem i dodatkiem mieszkaniowym, nie pozwalają na zabezpieczenie podstawowych potrzeb rodziny oraz na leczenie Skarżącej. Posiadane mieszkanie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny, a ponadto jest ono obciążone hipoteką. Natomiast samochód służy jako środek transportu do dowożenia skarżącej na leczenie do różnych ośrodków (L., U.). W ocenie Skarżącej, jej sytuacja podpada pod kryteria przewidziane przez § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ZUS w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję, jak i decyzje ją poprzedzającą, Sąd stwierdził, że organ nadużył swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa i wydał wadliwe rozstrzygnięcia. Jako uzasadnienie decyzji odmownej organ wskazał brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, prowadzenie skutecznej egzekucji należności, możliwość zabezpieczenia wierzytelności na majątku Zobowiązanej i osiąganie przez nią stałego dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego. Pomimo wyraźnego wskazania przez Skarżącą we wniosku, że ubiega się o umorzenie należności na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., organ w ogóle nie odniósł się do spełnienia przez nią przesłanek określonych w tym akcie. W ocenie Sądu, uznanie, że umorzenie należności możliwe jest jedynie w sytuacji istnienia całkowitej nieściągalności i pominięcie w rozważaniach sytuacji Skarżącej w kontekście przepisów art.28 ust.3a i 3b u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., mimo formalnego przytoczenia ich treści, narusza te przepisy. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Powyższy przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy i na ubezpieczenie zdrowotne. W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy i z akt sprawy nie wynika, aby taki stan faktyczny był przez Skarżącą kwestionowany. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy, w którym ustawodawca stworzył organom - w ramach uznania administracyjnego - możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny będzie pkt 1 i 3 wyżej powołanego przepisu, gdyż okoliczności, na które powołuje się Skarżąca, to jej przewlekła choroba oraz trudna sytuacja majątkowa rodziny. Zatem punktem wyjścia dla rozważań organu powinny być prawidłowe ustalenia odnośnie sytuacji majątkowej Skarżącej oraz jej stanu zdrowia. W niniejszej sprawie organ wprawdzie ustalił wysokość dochodów jakie osiąga Skarżąca, jednakże ustalenia te nie są dla Sądu satysfakcjonujące. Dla oceny czy w sprawie zachodzi przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. nie wystarczy jedynie wskazanie źródła i wysokości osiąganych przez Skarżącą dochodów, konieczne jest odniesienie tych dochodów do wydatków związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych oraz dokonanie analizy wpływu uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na zaspokajanie tych potrzeb. Takiego rozważenia zabrakło w zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia sądowi skontrolowanie toku rozumowania organu. Co więcej, kluczową kwestią wymagającą rozważenia w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy z uwagi na stan zdrowia Zobowiązanej zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia i następnie rozważenie, czy sytuacja Skarżącej uzasadnia umorzenie należności, a jeśli nie, to z jakich powodów. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji nie poddają się kontroli Sądu. Ponadto należy wskazać, że pod decyzją z dnia [...] maja 2011r. oprócz podpisu działającej z upoważnienia Prezesa ZUS Zastępcy Dyrektora M. G. figurują również podpisy innych pracowników: kierownika referatu realizacji dochodów B.C. oraz kierownika wydziału ubezpieczeń, rozliczeń i dochodów E. K. W ocenie Sądu, zamieszczenie wielu podpisów pod decyzją budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie zostało podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut ZUS nie przewiduje udzielania przez Prezesa ZUS upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. Powyższego nie zmienia również fakt, że podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby wydającej w imieniu organu decyzję widnieją trzy podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd był zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., jako naruszających przepisy art. 28 ust.3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., a także przepisy postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny, dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w cyt. rozporządzeniu i wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 ustawy p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.