I SA/Rz 699/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącej A.N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania A.N. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W postępowaniu administracyjnym ustalono, iż skarżąca A.N. w dniu 15 maja 2008 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2008 rok, deklarując trzy działki rolne kwalifikujące się do przyznania jednolitej płatności obszarowej o łącznej powierzchni 1,08 ha, przy czym działkę C o powierzchni 0,15 ha wnioskodawczym zadeklarowała jako trwały użytek zielony a działkę rolną BI o pow. 0,43 ha jako kwalifikującą się do przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W dniu 3 października 2008 roku, pod nieobecność wnioskodawczyni, "A" sp. z o.o. przeprowadziła w gospodarstwie wnioskodawczyni kontrolę na miejscu, podczas której kontrolujący stwierdzili, iż powierzchnia działki rolnej A, jest większa od deklarowanej o 0,05 ha i wynosi 0,55 ha, powierzchnia działki rolnej B i B1 jest mniejsza od deklarowanej o 0,06 ha i wynosi 0,37 ha, oraz iż na działce rolnej C znajduje się nieużytek, w związku z czym w całości nie kwalifikuje się ona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zaniechano przy tym pomiaru tejże działki. Kontrolująca spółka poinformowała Wnioskodawczynię o wyniku kontroli przesyłając jej protokół z czynności. Po uwzględnieniu wyników kontroli, posiadana przez wnioskodawczynię powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnościami wyniosła 0,92 ha, a zatem poniżej minimalnej powierzchni gospodarstwa uprawniającej do uzyskania płatności, określonej w art. 7 ust. 1 pkt 1), ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2008 r. nr 170 poz. 1051) - zwaną dalej ustawą o płatnościach - w związku z załącznikiem XX do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345/1 z 20 listopada 2004 r.). W tej sytuacji decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił A.N. płatności bezpośrednich oraz płatności uzupełniających ze względu na niespełnienie wymogów ustawowych. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni podniosła, iż osoby kontrolujące powierzchnię gospodarstwa nie znały dokładnych granic działek rolnych co wpłynęło na dokładność pomiaru urządzeniem GPS a nadto, iż na działce rolnej C znajduje się łąka jednokośna wykaszana ręcznie - zgłoszona do programu rolnośrodowiskowego (działanie P01a01) a nie jak wskazuje wynik kontroli - nieużytek. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż samosiejki olchy i wikliny zaobserwowane na działce są, przy prowadzonym działaniu rolnośrodowiskowym, rzeczą naturalną w terminie dokonywanej kontroli - samosiejki te usuwane są bowiem dopiero po obeschnięciu podmokłej łąki, przed jej corocznym koszeniem ręcznym w terminie do 31 października. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Stwierdził, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1), ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, minimalna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami wynosi 1,00 ha a zatem stwierdzona w przedmiotowej sprawie powierzchnia gospodarstwa wynosząca 0,92 ha nie spełnia warunków do uzyskania płatności. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego wyników kontroli na miejscu, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 31 ust. 7 powołanej powyżej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku kiedy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z kontroli, może zgłosić Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń zawartych w raporcie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, ewentualnie rolnik obecny podczas kontroli bezpośrednio po jej zakończeniu kontroli, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła. Wnioskodawczyni została pouczona w otrzymanym protokole z kontroli (str. 4 protokołu z czynności kontrolnych) o przysługującym jej prawie zgłoszenia zastrzeżeń jednakże z prawa tego nie skorzystała. Organ podkreślił także iż, z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy jednoznacznie wynika, iż działka rolna C nie była użytkowana rolniczo, gdyż znajdują się na niej wieloletnie zakrzaczenia i samosiejki drzew. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu w kwestii niedokładnego pomiaru wykonanego urządzeniem GPS organ odwoławczy stwierdził, iż stosowany przez Agencję system pomiarowy GPS może być stosowany do powierzchni działek rolnych w ramach procesu przyznawania płatności bezpośrednich. Producent rolny występujący z wnioskiem o przyznanie dopłat obszarowych zobowiązany jest podać dokładną powierzchnię posiadanych gruntów. Najprostszym sposobem kontroli podanych we wnioskach powierzchni działek rolnych jest wykorzystanie pomiarów GPS. Pomiar dokonany takim sposobem obarczony jest mniejszym błędem niż pomiar dokonany za pomocą środków tradycyjnych. Przy stosowaniu tej metody pomiarów stosuje się tolerancje pomiaru, który uwzględnia czynniki lokalne takie jak nachylenie działki i kształt danej działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc co uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko podnosząc, iż decyzja została oparta na nieprawidłowym wyniku kontroli, przeprowadzonej przez osoby nie mające wiedzy w zakresie rodzajów działań rolnośrodowiskowych i nie potrafiące odróżnić ich od nieużytków. Zarzuciła ponadto, iż sporządzenie protokołu kontroli przez pracowników firmy prywatnej "A" sp. z o.o. w R. wprowadziło ją w błąd co do obowiązującej procedury postępowania, gdyż potraktowała raport z kontroli jedynie jako potwierdzenie wykonanej pracy i czekała na zajęcie stanowiska przez ARiMR na podstawie sporządzonego raportu kontroli, który to organ powinien poinformować ją o możliwości wypowiedzenia się. Podniosła również, iż nie została poinformowana przez organ o zleceniu spółce dokonania kontroli w imieniu organu i nie spodziewała się, że spółka jako podmiot prywatny może mieć uprawnienia decyzyjne w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zwróciła uwagę, iż działkę C zgłoszono do programu rolnośrodowiskowego oraz oznaczono symbolem N3 co oznacza, iż minimalnym wymogiem utrzymania tej działki w dobrej kulturze rolnej jest wykaszanie okrywy działki i jej usuwanie w terminie do 31 października - kontrola zaś została przeprowadzona przed tym terminem. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przytoczył art. 30 ust 2 ustawy o płatnościach uprawniający go do powierzenia przeprowadzania kontroli jednostkom dysponujących odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, oraz wyjaśnił, iż skarżącą pomimo informowania jej o prawie zgłaszania zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli - nie zajęła stanowiska. Podniósł również, iż obecne na działce wieloletnie zakrzaczenia i samosiejki wskazują na fakt, iż działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu nie jest związany skargą tzn. rodzajem i treścią podniesionych zarzutów, a także jej wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002r., Nr 153, póz. 1270 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako: p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071) - zwanej dalej K.p.a. - każda ze stron postępowania administracyjnego, ma prawo do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w przez organ I instancji, poprzez wniesienie odpowiedniego środka odwoławczego do organu II Instancji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (wyrok NSA OZ w Łodzi z 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98 -; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97 ;wyrok NSA OZ w Katowicach z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). Zatem pomimo, iż decyzja organu odwoławczego sprowadzać się będzie do podtrzymania bądź uchylenia stanowiska organu I instancji - będzie ona wynikiem powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz jego subsumcji do obowiązującego prawa, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Każda decyzja administracyjna, a w szczególności taka, która ogranicza uprawnienia wnioskodawcy powinna zawierać prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. takie, które wyjaśnia, jakie okoliczności zostały ustalone i jaki jest ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz jakie normy prawne w sprawie zastosowano. Organy administracji publicznej, jakimi są bez wątpienia orzekające w sprawie organy, mają obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, wskazać te fakty, które uznały za udowodnione i dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, standardów tych nie spełnia, bowiem nie odniesiono się wielu ważkich zarzutów w sprawie a meritum sprawy zostało uzasadnione zaledwie w jednym zdaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji skupił się na nie budzącej wątpliwości kwestii stosowania przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w związku z wymienionym wyżej załącznikiem XX, stwierdzając iż skoro przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawczyni kontrola na miejscu wykazała, iż nie dysponuje ona gospodarstwem rolnym o minimalnym wymaganym obszarze, to organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Nie odniósł się jednakże merytorycznie do zarzutów wnioskodawczyni dotyczących poczynionych w toku kontroli ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie - uznając, iż strona miała możliwość odniesienia się do wyników przeprowadzonej kontroli w ustawowym terminie (art. 31 pkt 7 ustawy o płatnościach), a w aktach sprawy brak jakichkolwiek zastrzeżeń. Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona ponosi szereg zarzutów w kwestii ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do których odniesienie się przez organ odwoławczy jest konieczne dla prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z powołanym przez organ art. 31 pkt 7 ustawy o płatnościach w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, zdaje się traktować powyższy termin jako termin zawity, po upływie którego strona nie ma możliwości kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych podczas kontroli na miejscu. W ocenie Sądu, termin powyższy ma niebagatelne znaczenie dla organu I instancji, który do jego upływu, winien się wstrzymać z wydaniem decyzji w sprawie, w oczekiwaniu na stanowisko kontrolowanego, natomiast w razie jego bezskutecznego upływu nie można wobec niego podnieść zarzutu pozbawienia strony możliwości działania. Jednakże, dalsza wykładnia tego przepisu nie może doprowadzić do obejścia ogólnie przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, poprzez automatyczne wykluczenie prawa strony do wskazywania w dalszym toku postępowania na błędy i zaniedbania poczynione podczas kontroli. Przeciwnie, organ odwoławczy, rozstrzygając tę sama sprawę po raz drugi, zobowiązany jest do zbadania, czy i jakie znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, mają zarzucane przez stronę nieprawidłowości zaistniałe podczas przeprowadzonej kontroli. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż o prawie zwrócenia się do Agencji z zastrzeżeniami odnoszącymi się do raportu z przeprowadzonej kontroli, Strona została poinformowana przez spółkę prawa handlowego działającą na zlecenie organu, nie zaś przez organ prowadzący postępowanie. Jak słusznie wskazuje Agencja, zlecenie przeprowadzenia kontroli podmiotowi prywatnemu, dysponującemu określonym zapleczem do jej przeprowadzenia, znajduje umocowanie w przepisach ustawy. Jednakże należy zauważyć że nie zmienia to faktu, iż postępowanie administracyjne, w ramach którego dokonywane są doręczenia, jest prowadzone przez organ administracji państwowej. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów w sprawie organ lakonicznie stwierdził, iż znajdujące się na działce wieloletnie zakrzaczenia jednoznacznie wskazują na fakt, iż zadeklarowana przez wnioskodawczynię działka C nie była, w roku zgłoszenia jej do płatności bezpośrednich, użytkowana na cele rolnicze. Stwierdzenie to nie czyni, w ocenie Sądu, zadość wymogom uzasadnienia decyzji z art. 107 §1 Kpa. W uzasadnieniu nie zostało wyjaśnione dlaczego, pomimo zaniechania ustalenia powierzchni i granic działki "C" w terenie, stwierdzono jednoznacznie, iż dokonana kontrola dotyczyła działki wnioskodawczyni, a nie jak zarzuca skarżąca - nieruchomości sąsiedniej. Nie wyjaśniono również, dlaczego wobec faktu, iż kontrola fizyczna działki C dotyczyła jedynie pewnego jej fragmentu, gdyż kontrolujący nie weszli na teren działki, a jedynie obejrzeli ją z pewnej odległości, uznano za udowodnione, iż zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej dotyczy całej powierzchni tej działki. Nie wyjaśniono także w jakim zakresie stan roślinności zaobserwowany przez kontrolerów na działce "C" odbiega od dopuszczalnego, wedle obowiązujących norm, stanu roślinności na działce zgłoszonej do opisanego przez wnioskodawczynię działania rolnośrodowiskowego. Zbagatelizowano zarzuty podniesione w odwołaniu i nie wyjaśniono w jaki sposób sąsiedztwo działek porośniętych wikliną i olchą może w sposób naturalny wpływać na łąkę jednokośną i na jakiej podstawie uznano, iż stan roślinności zaobserwowany podczas kontroli na działce C przekracza tę normę, pozwalając na uznanie, iż działka wnioskodawczyni nie jest prowadzona w dobrej kulturze rolnej. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia powodują wątpliwość czy przedmiotowa sprawa została zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięta przez dwa różne organy administracji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ponownie ustali stan faktyczny spawy, badając w szczególności czy i w jakim stopniu zarzuty przedstawiane przez skarżącą, co do uchybień przeprowadzonej kontroli na miejscu odnoście działki "C", mają wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Wyjaśni również na czym polega dobra kultura rolna w działaniu rolnośrodowiskowym prowadzonym przez skarżącą i w jakim zakresie wymogi te nie zostały przez skarżącą spełnione. Powyższe uchybienia tj. niejasność uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy miały - w ocenie Sądu - charakter istotny i mogły wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.