I SA/Rz 701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska /spr./ Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany WSA Kazimierz Włoch Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela - oddala skargę - I SA/Rz 701/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w S. W. "odmówił zwolnienia z egzekucji środków pieniężnych Panu Sz. R." znajdujących się na rachunku bankowym. Postanowienie powyższe wydane zostało na podstawie art. 17 §1 oraz art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 poz. 1954 z 2005r. z późn. zm.), a w pouczeniu poinformowano, iż z mocy art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 11 poz. 74 z 2007r. z późn. zm.) na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2009r. R. Sz. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia, a to na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i odnośnie tego wniosku otrzymał odpowiedz z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia 2 marca 2009r., iż przepisy ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają w takiej sytuacji możliwości stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w toku postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zwolnienia z egzekucji środków pieniężnych na wniosek R. Sz. z dnia 17 kwietnia 2009r. z powołaniem się także na art. 17 § 1 i art. 13 § 1 cyt. ustawy z 17 czerwca 1966r. i z pouczeniem, iż nie przysługuje na nie zażalenie. We wniosku z dnia 9 lipca 2009r. skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, R. Sz. wniósł o usunięcie "z obiegu prawnego nieważnych aktów administracyjnych" tj. opisanych wyżej postanowień z dnia 18 grudnia 2008r. i 22 czerwca 2009r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i jako podstawę wniosku wskazał art. 7 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 47 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] września 2009r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień wymienionych w powyższym wniosku, wskazując, iż stwierdzenie nieważności nie jest dopuszczalne ze względu na treści art. 17, art. 18 cyt. ustawy z 17 czerwca 1966r., art. 126 i art. 156 kpa oraz art. 123 i art. 83c ust. 2 cyt. ustawy z 13 października 1998r. Skarga R. Sz. na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2009r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2010r. sygn. I SA/Rz 890/09 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a to ze względu na niewyczerpanie toku instancji przed jej wniesieniem. Po przywróceniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. nr 3/2010 (znak: [...]) utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie z dnia [...] września 2009r., a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 126 i art. 156 kpa w związku z art. 123 cyt. ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych i w związku z art. 17 i art. 18 cyt. ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z art. 126 kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio - między innymi - przepisy art. 156 do 159 tegoż kodeksu dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, ale dotyczy to wyłącznie tych postanowień od których przysługuje zażalenie. Jednakże zgodnie z art. 83c ust. 2 cyt. ustawy z 13 października 1998r., zażalenie nie przysługuje od postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji powoduje niemożność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (dotyczy to także wznowienia postępowania). R. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisane wyżej postanowienie z dnia [...] maja 2010r. i wniósł o jego uchylenie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił, że od chwili otrzymania z ZUS informacji z dnia 2 marca 2009r. przestał domagać się stwierdzenia nieważności, a rozpoczął starania o wyeliminowanie z obiegu prawnego, bo takie pojęcie występuje w orzecznictwie sadów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że "wyeliminowanie z obiegu prawnego" nie może być treścią rozstrzygnięcia a rozważane może być tylko żądanie stwierdzenia nieważności, jest więc wadliwe. Zasadniczym tematem złożonego wniosku jest bezprawność rozstrzygnięcia ZUS i ten zarzut tj. zarzut bezprawności, powinien być przez ZUS rozpatrzony, a w zaskarżonym postanowieniu nie dokonano analizy w tym aspekcie, ani nie powołano uzasadnienia zastosowania przepisów art. 17 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi za skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie ze względu na wniesienie jej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Jak wynika z dokumentacji zebranej w aktach postępowania administracyjnego, przeciwko skarżącemu R. Sz. toczyło się postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela: Zakład Ubezpieczeń Społecznych z tytułu należnych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. W toku tego postępowania skarżący złożył (kolejne) wnioski o zwolnienie spod tej egzekucji określonych środków pieniężnych zgromadzonych na koncie bankowym. Podstawę prawną takiego wniosku stanowi art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 poz. 1954 z 2005r. z późn. zm.) - powoływanej dalej jako upea - według którego zobowiązany (dłużnik) może wystąpić z takim wnioskiem do organu egzekucyjnego, a organ ten może taki wniosek uwzględnić po wykazaniu przez dłużnika ważnego interesu i po uzyskaniu zgody wierzyciela. W niniejszej sprawie wierzyciel tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wyrażenia takiej zgody opisanymi wyżej postanowieniami z dnia 18 grudnia 2008r. i 22 czerwca 2009r. Występując z wnioskiem o "usunięcie, wyeliminowanie z obiegu prawnego tych postanowień", skarżący wskazał na ich nieważność jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, powołując się przy tym na art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) według którego stwierdzenie nieważności decyzji następuje wówczas, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2010r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] września 2009r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej postanowień z dnia [...] grudnia 2008r. i [...] czerwca 2009r., w nawiązaniu do zarzutów zawartych w skardze, wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 18 upea, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy kpa, jeśli przepisy upea nie stanowią inaczej. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości kwestia, że rozstrzygnięcia o których mowa w art. 13 § 1 upea zapadają w formie postanowień, bo w tym zakresie ta ustawa zawiera wyraźną regulację tj. wskazuje na formę postanowienia - w art. 17 § 1. Zauważyć przy tym należy, że w art. 13 § 1 upea przewidziano wydanie dwóch postanowień, a mianowicie: - postanowienie wydane przez wierzyciela tylko w przedmiocie wyrażenia (lub nie) zgody na zwolnienie z egzekucji, jeśli wierzyciel ten nie jest równocześnie organem egzekucyjnym, - postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zwolnienia od egzekucji wydane po uzyskaniu postanowienia wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) w przedmiocie wyrażenia zgody na to zwolnienie. Jeśli chodzi o możliwość zaskarżenia powyższych postanowień, a w szczególności postanowienia wierzyciela w przedmiocie wyrażenia zgody - jak w niniejszej sprawie - to uwzględnić należy także art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 11, poz. 74 z 2007r. z późn. zm.) - powoływanej dalej jako usus - stanowiący wprost, że na postanowienia ZUS - jako wierzyciela - zawierającego stanowisko tegoż Zakładu nie przysługuje zażalenie; przy czym, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości okoliczność, że "stanowiskiem" wierzyciela jest także jego "wypowiedź" co do wniosku zobowiązanego o zwolnienie z egzekucji, na co wskazuje art. 17 § 1 upea. Brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zgody na zwolnienie z egzekucji wynika także z art. 13 §2 upea, który uprawnia do wniesienia zażalenia na postanowienie "w sprawie zwolnienia" (a nie w sprawie wyrażenia zgody). Kwestia dopuszczalności zażalenia na postanowienie co do wyrażenia zgody ma istotne znaczenie, skoro skarżący domaga się usunięcia tych postanowień z obiegu prawnego i kwestionuje zasadność odmowy wszczęcia postępowania co do stwierdzenia ich nieważności, a powoływana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera własnych przepisów w tym zakresie tj. przepisów umożliwiających zakwestionowanie takich ostatecznych postanowień. W nawiązaniu do zarzutów skargi, należy przy tym zauważyć, że podmiot - organ uprawniony do wydawania rozstrzygnięć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym (w tym w postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym) musi kierować się obowiązującymi w danym zakresie przepisami, w tym przepisami formalno-procesowymi określającymi formę i rodzaj tychże rozstrzygnięć, a nie określeniami tych rozstrzygnięć używanymi w uzasadnieniach orzeczeń sądów administracyjnych lub w literaturze prawniczej. Usunięcie, czy wyeliminowanie z obiegu prawnego nie jest pojęciem prawnym rozstrzygnięcia, bo to rozstrzygnięcie skutkuje w istocie usunięciem z obrotu danego postanowienia lub decyzji - i mające też formę danego postanowienia lub decyzji musi zawierać treść odpowiadającą sformułowaniom zawartym w przepisach. Odpowiednie stosownie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w art. 18 upea, a także stosowanie przepisów tegoż kodeksu nakazane w art. 123 usus - jeśli ustawa ta nie stanowi inaczej - nakazuje sięgniecie do art. 126 tegoż kodeksu. Wymieniony bezpośrednio wyżej przepis wskazuje możliwość zastosowania do postanowień tych regulacji kodeksu, które - w ściśle określonych przypadkach - dają możliwość zakwestionowania tychże postanowień i ich uchylenia, zmiany itd. Z powyższego przepisu wynika, że odnośnie zakwestionowania postanowień możliwe są tylko dwa sposoby - spośród przewidzianych w tymże kodeksie - a mianowicie przewidziane w art. 145-152 cyt. kodeksu i regulujące tryb wznowienia postępowania oraz w art. 156-159 regulujące tryb stwierdzenia nieważności (tj. przesłanki zastosowania tych trybów i ich skutki). Jednakże zasadniczą okolicznością jest to, że przepis art. 126 kpa dopuszcza możliwość zastosowania tych trybów tylko w stosunku do tych postanowień, od których przysługuje zażalenie, a jak wskazano wyżej, od postanowień wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) w przedmiocie zgody na zwolnienie od egzekucji, zażalenie nie przysługuje. W nawiązaniu do przytoczonych wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.