I SA/Rz 701/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 22 września 2022 r., nr 9009-2022-001220 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2021 rok oddala skargę. M. W. (dalej: skarżący/wnioskodawca) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 września 2022 r. nr 9009-2022-001220 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 0183-2022-005447 o odmowie przyznania na 2021 r. wskazanej płatności. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że dnia 13 czerwca 2021 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie m. in. wskazanych wyżej płatności. Po przeprowadzonej kontroli do płatności nie zakwalifikowano żadnej powierzchni. W związku z wystąpieniem błędu kontroli krzyżowej (ubiegania się dwóch producentów rolnych o dopłaty do tych samych gruntów: do działki nr [...] położonej w miejscowości M. oraz do działki nr [...] położonej w miejscowości C., obie miejscowości położone w gminie P., powiat [...], województwo [...]; dalej określane jako "działki") wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia nieścisłości we wniosku. W odpowiedzi oświadczył on, że ww. działki nie były przez niego użytkowane z uwagi na naruszenie posiadana przez syndyka masy upadłości PRD w [...]. Oświadczył także, że jest wyłącznym i pełnoprawnym posiadaczem działek zgodnie z zawartą umową dzierżawy. Na poparcie swojego stanowiska przedłożył wyrok Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 27 października 2017 r. sygn. I C 1354/14 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II Ca 25/18. Kierownika Biura Powiatowego w [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. odmówił przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r. Powodem odmowy przyznania płatności było ustalenie, że strona nie użytkowała rolniczo zadeklarowanych przez siebie działek. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że organ pominął regulacje ustawy - Prawo upadłościowe oraz o finansach publicznych w kontekście kwalifikacji płatności, które nie wchodzą w skład masy upadłości, ponieważ stanowią środki pochodzące z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, przez co nie podlegają egzekucji uregulowanej przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Zarzucono także zaniechanie przesłuchania syndyka na okoliczność, że wnioskodawca nie ponosi winy w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, a także nie uwzględniono ustaleń, do jakich doszedł Sąd Okręgowy w Szczecinie, przed którym toczyło się postępowanie z jego powództwa o ochronę posiadania naruszonego przez syndyka, w kontekście przywrócenia mu (lub nie) posiadania rzeczonych nieruchomości. Podkreślił, że brak wymaganego użytkowania gruntów nastąpił z powodów niezależnych od niego. Nadal jest posiadaczem ww. nieruchomości, tyle że posiadanie to zostało naruszone przez syndyka. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne w niej zawarte. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że w 2021 r. był posiadaczem działek nr [...] i [...]. Nie użytkował ich rolniczo, nie posiadał nad nimi władztwa, podczas gdy zasadniczym wymaganiem przyznania płatności było posiadanie działek rolnych. Celem płatności jest bowiem finansowe wspieranie producentów rolnych. Spór co do posiadania ww. nieruchomości z syndykiem został przez sąd powszechny rozstrzygnięty na korzyść syndyka. Przywołane przepisy prawa upadłościowego i ustawy o finansach publicznych nie znajdowały zastosowania. Organ nie naruszył zasady praworządności. Ciężar dowodu został przez ustawodawcę nałożony na wnioskodawcę, co wynika wprost z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co stanowi odstępstwo od zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne w sprawie było ustalenie, czy i w jaki sposób były użytkowane ww. działki przez wnioskodawcę, a tymczasem on sam oświadczył, że działek tych w 2021 r. nie użytkował rolniczo. W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie: 1) art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe, art. 831 § 1 pkt 2a ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ich zastosowanie prowadziłoby do wniosku, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią płatności, które pochodzą z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, a tym samym nie wchodzą do masy upadłości, gdyż stanowią mienie, które jest wyłączone od egzekucji według przepisów k.p.c., ewentualnie o uznanie błędnej wykładni tych przepisów poprzez uznanie, że płatności, które pochodzą z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej wchodzą do masy upadłości, 2) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich z lata 2014-2020 poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. kodeksu cywilnego oraz prawa upadłościowego, o których mowa w ww. pkt 1, 3) § 2 w związku z § 3 i § 11a rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" zwanego dalej rozporządzeniem ONW (...) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka oraz wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez niego (skarżącego), podczas gdy nadal jest posiadaczem zadeklarowanych gruntów, a dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje prac agrotechnicznych, 4) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) poprzez: - nieprzesłuchanie syndyka na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, - nieuwzględnienie faktu, że w prawomocnym wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. II Ca 25/18, Sąd Okręgowy w Szczecinie, w sprawie o ochronę posiadania z jego powództwa przeciwko syndykowi, uznał że "w sprawie o naruszenie posiadania sąd bada fakt posiadania rzeczy i jego samowolnego naruszenia, a w realiach rozpatrywanej sprawy niewątpliwym było, że obydwie te przesłanki zostały spełnione", - nieustalenie, czy w oparciu o prawomocny wyrok z 13 lutego 2019 r. sygn. II Ca 25/18 Sądu Okręgowego w Szczecinie, posiadanie wnioskodawcy zostało przywrócone, czy nie. W przekonaniu skarżącego organy nie przeanalizowały odnośnych przepisów dotyczących masy upadłości, zgodnie z którymi płatności nie wchodzą do masy upadłości. Okoliczności faktyczne związane z posiadaniem nieruchomości nie zostały należycie zbadane. Kluczowe znaczenie miało przesłuchanie syndyka na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych. Nadal czuje się posiadaczem rzeczonych nieruchomości, a jego posiadanie zostało tylko naruszone przez syndyka. Zawarta przez niego umowa dzierżawy nie została dotychczas rozwiązana. Sąd Okręgowy stwierdził zaś, że do naruszenia posiadania doszło, a organ nie zbadał, czy jego posiadanie zostało przywrócone. Nie miało w sprawie istotnego znaczenia to, kto faktycznie wykonał na ww. gruntach zabiegi agrotechniczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istotą sporu w niniejszej sprawie jest spełnienie przez skarżącego, w odniesieniu do deklarowanych do płatności działek, warunków przyznania tej płatności w związku z wystąpieniem tzw. konfliktu krzyżowego. Zdaniem organów, skarżący w 2021 r. nie był w posiadaniu spornych gruntów rolnych, deklarowanych do płatności co wynika wprost z jego własnych oświadczeń złożonych w toku postępowania administracyjnego, a co potwierdzone zostało zapadłymi wyrokami sądów powszechnych w sprawie wytoczonej przez skarżącego o ochronę posiadania. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że nadal jest posiadaczem tych gruntów, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka, a z zapadłych w postępowaniu cywilnym rozstrzygnięć wynika, że jego posiadanie spornych działek zostało przywrócone. W tak zakreślonym sporze rację należy przyznać organom Agencji, bowiem wykazały przekonywująco, że skarżący nie spełnił przesłanek dochodzonych płatności. Przepisy rozporządzenia ONW regulujące warunki przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - (§ 2 ust. 1) określają, że jednym z podstawowych warunków skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności przez producenta rolnego jest posiadanie gruntów rolnych, które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności. Na temat posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu przepisów regulujących płatności ze środków unijnych, jako warunku ich przyznania, istnieje już ugruntowana linia orzecznicza. Wynika z niej, że wolą ustawodawcy jest udzielenie płatności tym rolnikom, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, bowiem pojęcie to nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach o płatnościach. Przy jego rozumieniu także na gruncie niniejszej sprawy, należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352), co słusznie uwzględniły orzekające w sprawie organy. W obowiązującym stanie prawnym, pojęcie posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m. in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. (zob. np. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 734/11; z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11). Przywołane regulacje dotyczące płatności nie różnicują, jaki charakter ma mieć owo posiadanie. Może to być zarówno posiadanie samoistne, które cechuje to, że ten kto włada rzeczą, czyni to jak właściciel, jak i posiadanie zależne, gdzie ten, kto rzeczą faktycznie włada czyni, to jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Niemniej w każdym przypadku wymagane jest władanie rzeczą jak właściciel lub jak mający inne prawo do władania cudzą rzeczą, z wykluczeniem dzierżenia "wykonywanego za kogo innego" (art. 338 k.c.). Z drugiej strony warto też zauważyć, że przepisy nie uzależniają uprawnień do płatności wyłącznie od władania zgodnego z prawem. Zatem o przesłance posiadania nie decyduje forma zawarcia umowy, szczególnie jej nazwa, ale jej treść, a przede wszystkim skutek stanowiący o realnym, faktycznym władaniu przedmiotem posiadania, czyli w tej sprawie gruntem. Posiadanie działek rolnych, w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów oznacza sprawowanie faktycznego władztwa nad wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności działkami rolnym, któremu musi towarzyszyć zamiar władania nimi dla siebie. Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd podziela stanowisko organów, że skarżący nie posiadał spornych gruntów, w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności. Słusznie wskazują organy obu instancji na bezsporny fakt, że działki nie były przez niego użytkowane w 2021 r., bo skarżący sam przyznał, że nie prowadził działalności rolnej na spornych gruntach. Skarżący utracił władanie nad spornymi gruntami na rzecz syndyka, czego widomym znakiem jest wytoczenie przeciwko syndykowi powództwa posesoryjnego. Nie ma znaczenia dla ustalenia prawa do dochodzonych płatności, że skarżący faktycznie został bezprawnie naruszony przez syndyka w posiadaniu spornych gruntów. W istocie przyznały to sądy powszechne w postępowaniu zainicjowanym przez stronę o ochronę posiadania, które jednak nie zostało przywrócone wbrew twierdzeniom skarżącego, a to wskutek wystąpienia o udzielenie ochrony posesoryjnej po upływie terminu do wytoczenia takiej skargi. Sąd Rejonowy w Gryficach wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt IC 1354/14 oddalił powództwo, a Sąd Okręgowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II Ca 25/18 oddalił apelację skarżącego. Zatem skarżący utracił posiadanie gruntów rolnych - jak ustaliły sądy powszechne w dniu 25 września 2013 r. - i nie ma znaczenia, czy został pozbawiony tego posiadania przez samowolnie (bezprawnie) działającego w tym zakresie syndyka oraz to czy pozbawienie go faktycznego władztwa nad nieruchomościami nie zostało przez niego zawinione. Posiadanie to, jak się rzekło, nie zostało też przywrócone. Wobec tego za niezasadne Sąd uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia § 2 w związku z § 3 i § 11a rozporządzenia ONW. Skarżący nie spełnił wynikających z tych przepisów przesłanek przyznania dochodzonych płatności. In concreto okolicznością wykluczającą przyjęcie posiadania przez skarżącego działek zgłoszonych przez niego do płatności na 2021 r., a więc spełnienie podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie dochodzonych płatności do deklarowanych działek, był fakt braku fizycznego władztwa nad tymi działkami z jego strony. Okoliczności przesądzające o takim ustaleniu skarżący w sposób jednoznaczny i kategoryczny przyznał, wobec czego organy nie mogły zignorować tego faktu i uwzględnić wniosku. Z kolei legalność władztwa nad gruntem, co do zasady (wyjątek stanowią grunty będące własnością podmiotów publicznych), nie jest warunkiem uzyskania płatności. Wszelkie spory w zakresie prawa do posiadania nieruchomości strony winny rozstrzygać na gruncie przepisów prawa cywilnego, w ramach innego rodzaju postępowań, nieleżących w zakresie właściwości rzeczowej organów Agencji. Bez znaczenia w tym wypadku jest również to, czy brak władztwa nad nieruchomościami był przez skarżącego zawiniony, czy też nie, albowiem warunkiem przyznania płatności jest stwierdzenie posiadania w przedstawionym wyżej ujęciu, jako okoliczności obiektywnej, niezależnej w jakikolwiek sposób od kwestii zawinienia utraty takiego posiadania. Wykazywanie tego rodzaju okoliczności, nieistotnych dla rozstrzygnięcia, było bezcelowe. Nie można więc zarzucić organom Agencji, że bezpodstawnie odmówiły skarżącemu przeprowadzenia dowodów na te okoliczności, w szczególności w drodze przesłuchania osoby syndyka. Przypomnieć też wypada, co zostało omówione w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że specyfiką niniejszego postępowania przed organami Agencji jest modyfikacja w zakresie rozkładu ciężaru dowodowego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, postępowania przed organami Agencji zostały w istotny sposób zmodyfikowane, stosunku do postępowania uregulowanego w k.p.a. Mianowicie na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia strony do otrzymania płatności, w/w ustawa wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności, co oznacza, że to strona ma obowiązek wykazać fakty, jak również udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń. To więc skarżący winien dostarczyć dowody, które podważałyby tezę organu, wywiedzioną z wyczerpującej analizy zebranych już dowodów, że nie spełnia on przesłanek przyznania płatności. Zmierzając do podważenia legalności i zasadności stanowiska organów skarżący próbuje przenieść toczony z nimi spór na grunt prawny, ukierunkowując go w stronę objętą materią postępowania upadłościowego oraz jego cywilnoprawnymi uwarunkowaniami. Jak to już jednak wyżej zauważono, kwestie tego rodzaju pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy, wobec czego uznać należy je za bezprzedmiotowe, tak jak podniesione w tym zakresie zarzuty skargi. Przedmiotem rozważań organów nie było bowiem przeznaczenie i charakter samych płatności, w kontekście określenia składników masy upadłości, lecz warunki ich przyznania. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 75 ust. 1 Prawa upadłościowego, art. art. 831 § 1 pkt 2a k.p.c oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu, sprawy toczące się przed organami Agencji, także te będące przedmiotem niniejszych rozważań, są próbą przeniesienia sporu z syndykiem i dowiedzenia swoich racji na innej płaszczyźnie. Nie sposób przychylić się także do zarzutów skarżącego, dotyczących uchybienia przez organy zasadzie praworządności, wywodzonej także z zapisów Konstytucji RP, gdyż oparły one swoje rozstrzygnięcie na właściwych podstawach prawnych, dokonały ich prawidłowej wykładni i zastosowały do ustalonego, w sposób nie budzący wątpliwości, stanu faktycznego. Tak więc nie można im czynić zasadnie tego rodzaju zarzutów jedynie w oparciu o okoliczności i zagadnienia o charakterze cywilnoprawnym, których rozstrzyganie nie jest objęte zakresem ich właściwości. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.